风电特许权运作方式和政策分析

第一节 风电特许权-引导风电规模化发展的新机制

一、风电特许权政策产生的背景

据预测，我国2020年要实现国民经济翻两翻的目标，能源供应至少要翻一翻，到那时全国电力装机将近10亿千瓦，如果按2002年的电源结构和供电煤耗（383克标煤/千瓦时）估算，我国仅用于发电的煤耗将近14亿吨标煤，能源供应需求量将超过30亿吨标准煤。要满足如此巨大的能源需求量，石油一半以上靠进口，煤炭也接近开采极限，因此从保障能源供应出发，需要调整能源结构,大规模开发可再生能源资源。

在可再生能源中风力发电是世界上公认的最接近商业化的可再生能源技术之一。风力发电不消耗矿产资源，发电过程对环境没有破坏影响，在强调可持续发展、保护环境的今天，风电已经成为人们普遍欢迎的清洁能源。在我国发展风电的必要性体现在以下几方面：一是，满足能源供应;二是，促进地区经济特别是西部地区的发展；三是，改善我国以煤为主的能源结构；四是，促进风机设备制造业的自主开发能力和参与国际市场的竞争能力；五是，减少温室气体排放，解决我国能源供应不足；六是，在解决老少边地区用电、脱贫致富方面发挥重大作用。据专家预测，我国风电可能在2020年之后超过核电成为第三大主力发电电源，2050年可能超过水电，成为第二大主力发电电源。因此，风力发电未来可能成为我国的主要战略能源之一。

我国可开发利用的风能资源量较大，但是由于风力发电固有的间歇性和波动性，以及风电项目造价高，技术不成熟，使其在目前电力市场中的经济性差，进入规模化发展困难重重。面对风力发电的发展障碍，政府政策支持将是风电发展的根本保障。回顾我国可再生能源激励政策，以“还本付息、合理利润、全额收购”为原则的鼓励政策，曾经在很长一段时间内对风电发展起着积极的促进作用。但是由于这种定价原则是以个别项目成本为基础，成本高了，电价也可随之升高，企业没有降低成本的压力。随着电力体制改革和电价政策改革，对常规电力项目实行以先进水平平均成本为基础的定价原则，并在部分地区实行竞价上网。这种大环境的变化，使风电的“还本付息”鼓励政策与电力市场改革产生了明显的不适应性。另外，我国现行风电政策未能有效促进风电设备的本地化制造，在已建成的风电项目中，国产机组十分有限，这将严重影响我国风电产业的培育和降低风电成本。还有，政府虽然制定了全国风电发展目标，但是由于在解决风电上网难、上网电价审批难以及额外费用分摊难等方面缺乏配套政策，使风电发展往往不能按规划进行，投资者和设备制造企业对市场前景缺乏信心。

面对我国风电发展的种种问题，借鉴国际经验，国际上支持风电发展的政策机制有三种：一是采取固定收购价格机制，对风电发展的数量没有限制；二是采取招标机制，政府规定风电发展的装机容量，通过招标的竞争形式确定开发商；三是配额制，即政府规定可再生能源电力在电力消费总量中的配额比例，供电公司完成配额。结合中国国情、吸收国际经验，风电发展需要的政策应该是一个与我国电力改革相适应、有利于促进风电产业快速发展、促进风电价格明显下降、利于风电发展目标按时完成的政策机制，风电特许权政策就是在这样的背景下产生了。我国政府选择了在石油、天然气行业勘探开发中实施较成功的特许权制度，用于风力发电项目的开发和实施中，目的在于开发具有较大规模的风电项目，促进我国风电的规模化发展。

二、政策框架和运行机制

政府特许权经营方式，主要是指用特许权经营的方法开采国家所有的矿产资源，或建设政府监管的公共基础设施项目。这是一种政府与私有公司之间的合作经营方式。按照特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营管理。这种方式在我国资源开采和公用基础设施建设方面已发挥了巨大的作用。

风电特许权是将政府特许经营方式用于我国风力资源的开发。在风电特许权政策实施中涉及三个主体，即政府、项目单位和电网公司。政府是特许权经营的核心，为了实现风电发展目标，政府对风电特许权经营设定了相关规定：一是项目的特许经营权必须通过竞争获得；二是规定项目中使用本地化生产的风电设备比例，并给予合理的税收激励政策；三是规定项目的技术指标、投产期限等；四是规定项目上网电价，前三万利用小时电量适用固定电价（即中标电价），以后电价随市场浮动；五是规定电网公司对风电全部无条件收购,并且给予电网公司差价分摊政策。项目单位是风电项目投资、建设和经营管理的责任主体，承担所有生产、经营中的风险，生产的风电由电网公司按照特许权协议框架下的长期购售电合同收购。电网公司承担政府委托的收购和销售风电义务，并按照政府的差价分摊政策将风电的高价格公平分摊给电力用户，本身不承担收购风电高电价的经济责任。

在特许权经营中，政府职能与企业经营得到很好地结合。政府选择风电建设项目，确定建设规模、工程技术指标和项目建设条件，然后通过公开招标方式把风力发电项目的经营权转让给有商业经营经验的项目公司，具有最低上网电价的投标者获得项目的开发、经营权。项目公司在与政府签署的特许权协议约束下进行项目的经营管理。按照特许权协议中规定签署的长期购售电合同，项目公司把电力出售给电网公司，电网公司按照政府的差价分摊政策将电力出售给用户，并将风电的高价格公平分摊给电力用户。

三、项目进展状况

从2001年1月开始，原国家计委开始风电特许权试点项目的前期准备，2001年6月决定在广东惠来县和江苏如东县各选择一个10万千瓦的风电特许权试点项目。2003年3月宣布项目招标，同年9月完成招标工作。两个项目吸引了国内外9家公司、其中三家国外公司和一家私营企业参与投标。招标结果是，江苏如东项目的中标者是华睿投资集团有限公司，中标上网电价为0.436元/kWh，广东惠来项目的中标者是广东粤电集团有限公司，中标上网电价为0.501元/kWh。第一期风电特许权项目结束了我国风力发电上网电价居高不下的历史，通过投资来源的多元化，增加了竞争压力，为风力发电的发展注入了活力。

在上述两个风电项目试验成功的基础上，2004年我国政府又在江苏如东二期、内蒙古辉腾西勒和吉林通榆进行三个10万千瓦风力发电特许权试点项目。2004年4月正式发标，9月完成招标工作。三个项目共吸引了国内外8家公司参与投标。招标结果是，江苏如东二期的中标者是华睿投资集团有限公司，中标上网电价为0.5元/kWh，内蒙古辉腾西勒的中标者是北京国际电力新能源有限公司与北京国际电力开发投资有限公司联合体，中标上网电价为0.38元/kWh，中国华电集团公司同意按照相同条件、相同电价在辉腾西勒风场附近开发建设另一个10万千瓦风电场。吉林通榆项目是龙源电力集团公司和吉林吉能电力集团有限公司与雄亚有限公司联合体同时中标，中标上网电价为元0.5/kWh，双方将按照中标电价分别开发20万千瓦的风电场。上述5个项目在3年左右时间建成后，风电的新增总装机容量将达到70万千瓦，相当于前20年风电建设的总规模。由此可见，采取风电特许权方式建设大型风电场是目前加快我国风电建设的重要措施。

四、对风电发展产生的影响

风电特许权政策改变了我国以往风电建设的模式。政府在规划风电项目，主导风电发展规模和速度的同时，利用市场化最优原则，把项目的经营权以市场竞争的方式授予企业，更好地把政府职能与企业经营结合起来，充分体现了电力体制改革过程中政府主导与市场机制相结合的风电发展新机制。

采取特许权政策对我国风电发展产生了显著的影响。首先，通过竞争性招投标，一方面促进电价明显下降，结束了我国风力发电上网电价居高不下的历史；另一方面激活了风电投资来源的多元化，提高了国内外企业投资风电项目的积极性，为风电发展注入了新鲜活力。其二，在风电特许权协议框架下，电网公司与项目投资者签订长期购售电合同，保证全部收购项目的可供电量，改变了以往风电上网难的困境，使风电项目摆脱了产品销售的风险。其三，建立了风电本地化生产的平台。风电特许权项目为所有希望进入风电产业的企业和个人提供了一个相对公平的竞争机会，特别对资金实力雄厚的企业，争取到10万千瓦的特许权项目，就迈入了风电产业的大门，并且在项目开发和运营中逐步提高风电建设能力。对风电开发商来说，在项目的开发和经营过程中从陌生到成熟，逐步成为合格的风电开发商和运营商；对风电设备制造商来说，通过项目的国产设备制造，可以成功越过50台和三年的运行经验门槛，成为市场上合格的风电设备供应商。由此来看，风电特许权提高了我国风力发电设备国产化和本地化的能力和活力，目前至少有5家世界大型风力发电设备制造商，开始本土化制造的准备和落实工作。其四，风电特许权是我国目前大规模发展风电、促进风电设备本地化制造和降低风电电价的重要措施。在实施风电特许权项目的短短几年中，我国风电的新增的风电装机容量增长量相当于前20年风电建设的总规模。实践证明，风电特许权政策提供了我国风电发展必要和有效的保障措施。

综上所述，风电特许权政策在现阶段对我国风电发展产生了积极的影响，但从长远来看，风电特许权政策的具体内容还需要不断完善，尽力避免风电特许权招标中在价格上出现的恶性竞争，避免过度追求低成本，注重国产风电设备制造水平和能力的提高，保护投资者的积极性。在今后风电特许权政策的实施中，还要注重特许权政策与其它相关政策的结合，使我国的风电政策和机制不断适应国情、适应风电不同发展阶段的政策需求，以利于我国风电建设朝着大规模、可持续的方向发展。

第二节 风电特许权方法概述

一、政府特许权项目的一般概念

特许权是商业活动中普遍使用的一种经营方式。一般商业上的特许权(Franchise)是指某公司（或其它机构）把自己拥有的技术、品牌和业务活动授予其它公司，允许这些公司在特许协议范围内使用该公司的技术、招牌字号和专门的业务活动等等。被授予特许权的公司获得了一种可以增值的有形或无形的商业资源，可以通过特许经营活动获取利润。但是，他们必须从所获取的利润中分出一部分给特许权授予者（出让特许权的公司）。对出让特许权的公司来说，通过特许权经营的形式，扩大了自己经营活动的范围，弥补了自身在资金和商业营销网络上的不足，在地域上和应用领域上扩展了自己的经营范围。作为付出，特许权出让人许可特许权受让人使用自己的商业资源；作为回报，特许权受让人必须向特许权出让人支付固定的特许权使用费或采取分成方式分享利润。在这样一种特许权经营模式中，特许权出让人和特许权受让人是一种合作经营关系，双方是自负盈亏的、完全独立的公司。特许权所有者通过特许权经营扩大了经营规模，但是不用自己投入大量资金建设营销和服务网络，也不用冒扩大经营可能发生的亏损等商业风险。特许权受让人自己承担商业风险，但是这类公司也不必投资去做风险很高的技术研究开发、产品广告宣传等活动。所以，一般的商业上的特许权经营形式实质上是一种利益分享和风险分担的合作经营方式，在全世界已经是应用很普遍的一种经营模式，在我国也已经有了一定的应用，目前正在快速发展之中。

商业特许权是一种市场化的商业行为，在法律法规比较成熟的市场条件下，不需要政府去干涉一般商业特许权的经营活动。我们讨论的是一种政府特许权经营方式（concession），主要是指用特许权的方法开采国家所有的矿产资源，或建设政府监管的公共基础设施项目。例如石油天然气的勘探和开采、电力项目、高速公路、铁路、港口建设等等。这类项目的建设不是完全向市场开放的，一般情况下由政府投资，国有企业经营，或由政府授权的公司在政府的严格监管下经营。一般情况下不对私人投资者开放。但是，单靠政府投资、经营和管理这类基础设施项目或开发利用国有资源，资金常常不足，经营管理也缺乏效率。所以，政府特许权的经营方式就产生了。为了与一般的商业特许权相区别，冠以政府特许权的名称。

政府特许权项目一般都是资本密集性行业，单个项目的资本需求量巨大，采用特许权方法可以吸引私有资本投资，并利用大额的国际商业贷款。项目的经营所得采取规定的利益分享方式，项目本身的商业风险由公司承担，政府承担政策变动的风险。所以，政府特许权是一种政府与私有公司之间的合作经营方式。按照特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营管理。这种方式在资源开采和公用基础设施建设方面可以发挥巨大的作用。

政府特许权项目的另一个特点是通过招投标的方式选择被授予特许权的公司。这种方式不仅可以选择最有能力的公司，而且通过竞争降低了项目的成本，最大限度地为政府节约成本，或者最大限度地获得社会收益。所以竞争是政府特许权项目的另一个重要特征。

政府特许权应用最成功的领域首推石油天然气勘探开发，电厂项目也有一些采取政府特许权经营方式。而风电项目特许权，它既涉及到资源的开发利用，又涉及到电力销售，与石油天然气勘探开发和电厂特许权项目都有许多相似之处。

二、英国NFFO风电项目招标的经验

英国的NFFO政策是从电力私有化和核电补贴而来的。1989年电力工业私有化，核电站仍保留为公有。核电对投资者没有吸引力，政府在1989年的电力法案中制订了关于核电的规定，就是NFFO（非化石燃料义务）。对化石燃料电厂征税，收集的资金用于补贴核电，少量的资金用于支持可再生能源。

现在化石燃料征税的征收率是电价的2.2%。原先的征收率是10%。大部分资金用于补贴核电。从1998年底起不再补贴核电，但是仍然继续收费，这些收费用于仍在执行的可再生能源合同项目。支持可再生能源在电费中增加的比例是1%，平均每个家庭一年支付3.5英镑。粗略估计，支持可再生能源费用的25%用于支持风能项目，对每个家庭平均每年是1英镑。

英国的NFFO支持的风电项目采用招投标的方式，1992年开始第一轮招标，共进行过四轮NFFO招标。在NFFO招标的推动下，英国建起了50个风电场，总装机容量343MW。由于招标过程的高度竞争性，风电电价大幅度下降，NFFO3和NFFO4之间下降了31%。风电是电价下降最快的一种可再生能源。

英国NFFO得出的经验是：竞争可以驱动风电价格的下降，项目的招投标对降低风电成本和电价有积极的作用。

三、国际上风电特许权经营的初步实践

国际上风电项目已经有少量的类似特许权经营的实践，由于各个国家的电力体制的情况有很大的区别，所以不同的地区采取的方法都有所不同，但是这些项目的经验对我国的风电特许权方法的设计有一定的借鉴作用。下面就介绍一些国际上的经验。

（一）摩洛哥风电项目招标经验

国家公用事业公司(国家电力办公室，简称ONE)拟在摩洛哥北部Tangiers和南部的Tarfaya附近建设容量约为20万千瓦的风场。风场将由私营部门来开发，完成后再将资产转交给ONE。作为回报，ONE将承诺：

1、授予投资商20年期的特许权来经营风场；

2、同意按长期购电协议(PPA)里确定的价格购买风场所有的发电。

实质上，这是一种“建设－转让－经营”的方式。但在法律文件中却被指定为特许权经营。

按照正在进行的竞争性招标，ONE为那些有潜力的投标商提供一些场址的详细资料，如地理边界、地形资料、电网连接点和基本的风力资源数据(包括附近气象站测量的长期气象数据)。资格预审后，投标商获得一年的时间来准备报价，自己进行实地勘查，包括对风力资源的测量。后来又延长了投标截止日期以便投标商能够测量到全年的风力资源。ONE准备了一个可计算出每千瓦小时发电成本的标准数据软件，要求所有的投标商用这个软件来报价。该软件假定了标准的融资安排和能源产出；因此，投标商实质上是在资本投资和随后经营的基础上就开发和经营一特定规模的风场来进行竞争。ONE提出愿和投资商分摊融资和资源风险。

用这种方式运作特许权得到摩洛哥和其它一些采用法国法律传统(也称公民或拿破仑体系)的国家的青睐。因为法律只允许国家拥有发电资产。因此特许权被作为一种方式来避开这一限制,把实质上的所有权转让给私营部门。ONE之所以选择按资本和经营成本评标，是考虑到它能够同投标商合作寻找到更低的融资成本，如欧洲投资银行向摩洛哥提供的优惠的官方开发援助(ODA)。做为摩洛哥电力的单一购买商，ONE所处的位置也能够保证购买风场所有的发电。

这是一个国家的国家电力公司与私有投资者之间的一个BOT项目，实际上就是一个风电特许权项目的实践。

2、英国近海风电项目的招标经验

2001年4月，英国宣布有18家通过了资格预审的公司可以获得租契在海床区域经营风场，而且这些公司可以自己选择场址。要想得到预审合格，这些公司必须证明其财务能力、近海开发的专门技术，以及运营风电机组的专门技术。它们还被要求提供一份工作计划并预付30万英镑(约合42万美元)的定金。另外，主管近海风能资源开发的贸易工业部制定了一套简化程序，要求一些政府部门严格保证有关渔业、运输、交通和环境的法律法规得到执行。因此这些公司要想获得租契，它们还必须得到这些政府部门的许可。

假设租契由土地所有者来分配，它将是一块标准面积为10平方公里的海床，风力发电机的总数限制在30个，容量不超过2万千瓦。租赁合同限于在英国国土内，总期限22年，允许有15年的经营期，以及建设期和退役期。

一些风电场的电价补贴由非化石燃料义务(NFFO)提供,不过绝大多数是由提议中的再生能源义务(英国的强制市场份额)来决定的。除了建设和经营风场外，投资者自己确定场址，承担所有场址的勘察，获得项目的批准以及为自己发的电寻找买主。所有这些都由公司自身来承担风险。这之所以可行是因为英国有一个自由的电力市场，可以签订双边买卖合同。而且，可再生能源义务（配额制）为电价补贴提供了资金来源。

3、埃及风电项目的招标经验

埃及的Suez海湾地区以高质量的风力资源而著称。埃及政府选择了特许权的方式来开发风资源。作为第一步，埃及政府在Zafarana城之北划了一片80平方公里的土地(从北向南20公里和从东向西4公里)用于风能开发。预计该地区将带来60万千瓦的风电容量。埃及电力控股公司(原埃及电力署)建造了一个连接变电站和高压线直通该地区的中心地段。该地区本身还被划分为几个条块用于开发单独的项目。首期正在开发的两个项目是同丹麦和德国合作双边资助的。

按照计划，至少30万千瓦应由私营部门按建设－拥有－经营－转让(BOOT)的方式来开发。在埃及，BOOT是一种比较认可的开发模式。由投资商在风电场绝大部分经济寿命期内拥有并经营，然后再转让给埃及电力公用机构。虽然有一个小型的BOOT项目正在准备，其细节仍待确定。需要解决的问题主要包括：

（1）场址勘查。在丹麦的援助下，大量的场址勘查工作已经开始。遗留的问题是应向投标商提供唯一一套资源数据呢？还是允许投标商自己进行测量？虽然利用现有的数据可以加速整个进程，可是利用非自己勘查的数据会使投标商感到不可靠，并进而体现在其所投的价格内。

（2）开发区的规模。尽管较大的区域会带来规模经济，但就长期来看，鼓励大量投资商进入市场可能会更有好处。因为这样会产生更大的竞争推动力，最终可降低成本。另外，还有附加的好处则是可以帮助鼓励地方制造业和服务行业的发展。

（3）明确投标商真正在竞争的是什么。

四、风电特许权经营的特点

考虑到风力发电项目与以上项目有许多相似之处，但是却又有很大的区别，虽然国际上目前已经有一些风电项目特许权经营的例子，由于我国的电力体制改革还没有完成，我国的风电项目的特许权方法与其它国家也有很大的不同。下面我们对风电项目特许权与其它政府特许权项目进行一些比较，从而得出风电特许权项目的一个实施思路。

（一）油气特许权主要目的是为了规避风险

油气资源在地下，勘探工作的投资很大，但不一定能发现有商业价值的油气田，打出干井的情况屡见不鲜。东道国的国家石油公司在前期勘探时不参与投资，当发现值得开发的油气田时，以参股方式进入项目的开发和生产。资源国要获得资源所有权应得的油气份额，而且国家石油公司按照投资比例通过产量分成的形式获得利益。在开发阶段，资源国的国家公司进入经营，一个目的是控制和监督项目，另外也是为了学习外国公司的技术和管理经验。除了向政府上缴的留成油外，产品直接进入国际石油市场（如果产品是天然气，可能在当地市场销售或者建设下游加工厂转化为其它产品）。价格随市场波动，销售量由市场供需情况决定。资源好坏的不确定性很大，如果没有找到资源，外国公司的投入就全部沉没；作为高风险的回报，如果资源特别好，外国公司的收益也就非常高。为了防止外商获得暴利，采取的费用回收比例限制额和分成比例X值控制；如果资源好对谁都有利。

（二）BOT电厂项目的特点是资源条件比较清楚，项目的财务分析也比较容易，采用这种方式的主要目的是为了解决资金困难，电价水平与调整方法由招投标和招投标文件确定，电能销售按照购电合同执行。

（三）应用特许权方法开发的风电与油气特许权的相似之处是资源情况都有不确定性，但是没有油气勘探的风险那么大。油气资源与风资源的最大区别是开采地区的油气储量是有限的，而风资源不因利用而减少。与BOT电厂项目的相同之处是产品相同，进入同样的市场，电网收购电量和电价都是提前定好的，所不同的是风电是一种清洁的电力，在实行电力市场改革的情况下，常规电力项目按BOT方式要求的固定电量、固定电价的销售方式与电力市场的竞争规则不符，而风电作为一种新兴的清洁能源，应该在电力市场中受到特别保护，所以特许权项目生产的风电仍可以按固定电价全额收购。

（四）从以上比较，我们对应用特许权方法开发风电可以总结出一点：风电特许权在资源问题上要吸收油气特许权的经验，在市场销售方面要吸收BOT电厂投资方式的经验。风电特许权方法的主要目的是为了在风电项目中引入竞争。原因如下：风电是受政府保护和扶持的项目，风电不可能参与电力市场的竞争。大多数常规电力项目可以通过电力市场的竞争给其带来提高效率的驱动力，油气开采可以通过自由的市场调节驱动项目效率的提高。风电本身价格高，在政府的保护下进入市场，脱离市场竞争之外。而风电项目由于资源不确定，不同地区资源差别也较大，按照习惯的成本加成法控制风电的价格效果必然不好。为此，必须在风电项目上引入竞争。风电特许权项目就是为了在投资、建设和经营中引入全面的竞争。

五、实施风电特许权的必要性

根据当前我国风电发展的现状和障碍来看，我国风电发展的迫切问题是增大市场规模，引入竞争机制，实现商业化发展。目的是尽快降低风电的成本和价格，使风电成为一种经济性较好的清洁电力能源。总的来说，中国风电已经到了一个关键的发展时期，需要在发展机制上进行创新。特许权思想的提出就是为了从以下几个方面解决这些问题：

1、增加装机规模。风电特许权的特点是通过规模效益获得收益，这决定了每一个项目规模都比较大，因此这种方式能迅速增加风电装机容量。装机规模的增加，从客观上起到了改善我国能源结构和保护环境的作用。

2、风电特许权方式将把国家鼓励发展风电的法律和政策规定落实到实际的商务合同中，保证特许权项目的电力销售。不仅可以降低投资风险，而且鼓励国内外投资者着眼长期利益。

3、大规模的风场开发为设备供应商提供了稳定的市场，从而吸引其将技术引入中国以降低成本。这从另一方面促进了设备的本地化生产，使国内制造业逐步与国际接轨。

4、风电特许权使风电场的建设由政府行为变成商业行为，通过招投标的形式增加供货商之间的竞争，有利于降低投资成本。

5、在既定价格下，为了增加利润，风场投资者会努力降低成本，将可能采用国内的设备和服务，因为它们通常比进口便宜很多。这将扩大国内市场，促使国内制造商提高产品质量，降低生产成本，从而逐步推动国产化进程。

6、风电场的规模效益，设备本地化生产，竞争机制都将降低风电成本，从而提高风电的商业竞争性，加速商业化进程。

7、风电特许权可以采用独资、合资方式，通过风电场开发，可以引进先进运行和管理经验。

电力体制改革给风电发展也带来了新的问题。在改革之前，电力的生产、输配供全部由政府承担，电力部门在保障正常的电力供需平衡的同时也把发展可再生能源作为自己的责任。在电力体制改革之后，电力生产企业成了独立的公司，电力的输配供也按公司制管理。公司以获取利润为首要目标，风电发展就不再是电力公司天然的义务。

2000年我国的能源消耗达到11.7亿吨标准煤，电力装机总容量达到3.19亿千瓦。在新世纪的前半叶，我国将完成现代化的第三步战略目标。能源作为国民经济发展的原动力，必须为经济发展和各项社会发展目标提供最基本的保证。而电力作为最主要的能源形式，将要持续地增长。常规矿物能源资源量的有限性和对环境造成的破坏促使我们必须寻找新的能源，可再生能源是未来能源的希望所在。所以，从国家长期的能源战略的角度，我们必须发展可再生能源。但是可再生能源目前的经济性又必然不能把它放入完全商业化的竞争市场中，发展可再生能源就成为政府的责任和全社会的义务。

为了吸引私有投资者投资风力发电，政府必须在政策上进行扶持。在目前我国电力改革还没有完成之前，电力市场还没有保护风力发电等新能源的具体规则。但是有一点可以肯定：风电完全进入市场竞争是不现实的，也不公平。为了保护风力发电的发展，政府必须有特殊的保护政策。风电特许权概念的提出就是为了解决我国目前发展风电的下列主要问题：

第一，目前，已有的各种风电发展的激励政策在实施中的效果不是太好，要进行风电场大规模开发，现有的发展模式和各种政策已经难以为继，必须建立新的可再生能源政策和发展模式。

第二，现有的风电场与电网之间的购电协议和上网电价使现行风电电价扭曲，已经不利于电网接受风电场的电量，也使得风电场的成本和上网电价下降缓慢。

第三，产业化发展缓慢。风力发电机组的国产化率低，已有的风电场主要采用进口机组，风电机组的成本普遍高，是我国风电成本偏高的一个重要原因。我国以往的一些风电项目采用国际优惠贷款，对风电机组的采购有国别限制，在设备采购上没有竞争机制，不利于降低风电厂的成本。

第四，许多风电机组生产厂商对风电设备制造兴趣很高，但缺乏信心，缺乏可靠的市场需求保证和进入市场的竞争机制。

第五，许多人认为风电成本太高，对它的发展前景不看好。由于各种原因，风电成本下降缓慢，与常规能源发电的成本相差过大，造成电网接受困难，分摊电价差额的各种方法在实施时都有很多的困难。

风电特许权方法是针对大型风电场开发而采取的一种竞争机制，它采用具有法律效力的特许经营合同，使投资者为了获得长期利益而自愿放弃一些短期利益。为了获取开发特许权，投资商之间要经过投标方式竞争，投资商不得不尽可能地压低上网电价。在取得特许权后的投资、建设和经营过程中，投资商为了增加获利水平，也必须想尽方法降低建设和运营成本。所以通过特许权方式，可望降低风电成本，增强其与常规能源发电竞争的能力。特许权经营也有利于风电设备国产化的发展，因为特许权合同对风电场的建设规模和开发计划做出了具体的规定，风电设备的市场需求就是有计划的、可预测的和有保障的。国内风电设备生产商如果能在质量上达到国际水平，而价格较低的话，风电投资商有可能优先选择国产设备，从而可能使风电机组制造商通过扩大生产规模降低风电机组的成本。通过特许权招标方式，国内的风电投资商也可以采用独立经营，与外商合资或合作的方式建立起风电开发经营企业，从而使国内的风电开发经营企业也能在最短的时间内达到国际水平，形成国内的风电开发力量，在以后的风电特许权招标中能成为外国公司有力的竞争者，进一步降低风电成本和上网电价。

总之，我们试图通过风电特许权经营方式，通过几轮的招标，逐步降低风电成本，最终使风力发电达到可与常规能源发电可以竞争的水平。

风电的资源特点决定了它的低运行小时数，不稳定的电力输出。对于特许权项目必须保障收购它可发的全部电量，而且不参与电力市场的竞价上网，以招投标确定的价格按照购电合同的有关规定保证销售。这是政府应该承诺的最主要的特许条件。

风电与火电、水电、核电的建设不同，风电工程是模块化的，非常适合分期分批建设。为了更好地利用风力资源，分期建设可以改善机组的布置，选择最好的机组定位，投资也可以逐步到位，减小了筹集资金的困难。所以风电特许权招标可以把一块大风力资源区特许给一个投资商，投资商在规定的期限内分期建设，它可以向设备制造商签定分期供货的定单，可以按比较优惠的价格购买设备，从而降低了风电项目的建设成本。所以保证电力销售和资源区的独占开发权就形成了风电特许权的最基本的要素。

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