专业性
责任心
高效率
科学性
全面性
一、2007年国民经济发展状况
2007年，全国各族人民在党中央、国务院的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，团结一致，开拓进取，国民经济和社会发展取得新的成就。
全年国内生产总值246619亿元，比上年增长11.4%。分产业看，第一产业增加值28910亿元，增长3.7%；第二产业增加值121381亿元，增长13.4%；第三产业增加值96328亿元，增长11.4%。第一产业增加值占国内生产总值的比重为11.7%，与上年持平；第二产业增加值比重为49.2%，上升0.3个百分点；第三产业增加值比重为39.1%，下降0.3个百分点。分季度看，一季度增长11.1%，二季度增长11.9%，三季度增长11.5%，四季度增长11.2%。
居民消费价格比上年上涨4.8%，其中食品价格上涨12.3%。商品零售价格上涨3.8%。固定资产投资价格上涨3.9%。工业品出厂价格上涨3.1%，其中生产资料价格上涨3.2%，生活资料价格上涨2.8%。原材料、燃料、动力购进价格上涨4.4%。农产品生产价格上涨18.5%。70个大中城市房屋销售价格上涨7.6%，其中新建商品住宅价格上涨8.2%，二手住宅价格上涨7.4%；房屋租赁价格上涨2.6%。
年末全国就业人员76990万人，比上年末增加590万人。其中城镇就业人员29350万人，净增加1040万人，新增加1204万人。年末城镇登记失业率为4.0%，比上年末下降0.1个百分点。年末国家外汇储备15282亿美元，比上年末增加4619亿美元。年末人民币汇率为1美元兑7.3046元人民币，比上年末升值6.9%。全年税收收入49449亿元（不包括关税、耕地占用税和契税），比上年增加11813亿元，增长31.4%。
二、2008年1季度国民经济运行分析
2008年国民经济运行形势的特点是：国际经济降温将导致我国外贸出口增速明显放缓；固定资产投资高位平稳增长；国内市场销售增长加快；国内经济运行中最突出的矛盾是价格总水平仍处于高位。
今年一季度我们国家经济发展中面临着比较复杂、严峻的国内外形势。国内在1月中旬到2月上旬，遭遇了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，国际面临着美国次贷危机不断蔓延加深，世界经济增速减缓，国际金融市场剧烈动荡，国际初级产品价格持续大幅上扬。在这样的形势下，从我们统计出来的指标来看，一季度国民经济继续保持了平稳、较快发展，朝着宏观调控方向的预期发展。
第一，主要经济总量指标偏快的势头，得到初步遏制，一季度国内生产总值同比增长10.6%，比上年同期回落1.1个百分点，我需要说明的是，由于我们对年度GDP进行调整，相应的GDP也有所上调，就是说，去年一季度的时候第一次公布11.1%，后来调整到11.7%，所以今年一季度比上年同期回落了1.1个百分点，工业增加值增长16.4%，回落1.9个百分点。3月末，M1、M2、M0增速同比分别回落1个百分点、1.6个百分点和5.6个百分点。今年以来经济增速出现回落，符合了宏观调控的预期。
第二，经济运行质量比较高，一季度全国财政收入同比增长35.5%，比上年同期加快8.8个百分点。1-2月份规模以上工业实现利润增长16.5%，比上年同期回落了27.3个百分点，但如果扣除石油、加工炼焦及核燃料加工业和电力燃料生产工业的影响，其他行业实现利润增长37.5%，同比加快6.1个百分点。
第三，经济结构调整有新进展，一季度6大高耗能行业工业增加值同比增长14.8%，比上年同期回落5.8个百分点，高技术工业行业增长值增长16.8%，加快0.4个百分点，部分“两高一资”产品出口秩序下降，钢材出口量由上年增长118.4%，转为下降19.3%，钢坯及粗段钢由上年同期增长98.1%，转为下降95%，焦炭及半焦炭由上年增长19.8%，转为下降19.6%。
第四，贸易不平衡有所改善。一季度贸易顺差同比减少49亿美元，下降10.6%，与此同时，在对美国出口增速同比回落15个百分点。对欧盟回落10.3个百分点的情况下，扩大了对新兴市场和发展中国家的出口，对韩国出口增速加快4.4个百分点，对东盟加快5个百分点，对俄罗斯加快4.2个百分点，对巴西加快30.7个百分点。
第五，城乡居民生活继续改善。一季度农村居民人均现金收入同比增长18.5%，比上年同期提高3.3个百分点，城镇居民人均可支配收入增长11.5%，比上年回落8个百分点。一季度全国城镇新增就业人数303万人，完成全年1000万目标的30.3%。
由此可见，今年以来，国民经济运行总体平稳，保持了较快发展，这些成绩的取得，是面对严峻复杂的国内外环境，中央果断决策，有效应对的结果。也是各方克服困难，积极努力的结果。同时也表明去年以来，采取的宏观调控政策是正确、及时、有效的。
CPI上涨消费动向调查
一季度，居民消费价格总水平上涨8.0%（3月份同比上涨8.3%，环比下降0.7%），涨幅比上年同期高5.3个百分点。其中，城市上涨7.8 %，农村上涨8.7%。分类别看，一季度，食品价格上涨21.0%，拉动价格总水平上涨6.8个百分点；居住价格上涨6.6%，拉动价格总水平上涨1个百分点；其余各类商品价格略有涨跌。一季度，商品零售价格同比上涨7.4%（3月份上涨7.8%），比上年同期高5.3个百分点；工业品出厂价格同比上涨6.9%（3月份上涨8.0%），比上年同期高4.0个百分点；原材料、燃料、动力购进价格同比上涨9.8%（3月份上涨11.0%），比上年同期高5.7个百分点；70个大中城市房屋销售价格同比上涨11.0%（3月份上涨10.7%），比上年同期高5.4个百分点。
三、2008年1季度国家外汇储备情况
截至08年3月末，中国外汇储备余额为1.6822万亿美元，同比增长39.94%。
2008年3月末，国家外汇储备余额为1.6822万亿美元，同比增长39.94%。其中，1季度国家外汇储备增加1539亿美元，同比多增182亿美元。3月份外汇储备增加350亿美元，同比少增97亿美元。截至07年3月末，外汇储备余额为1.2020万亿美元，1季度外汇储备增加了1357亿美元。
外汇储备的大幅增加曾引发市场对国际热钱大量涌入的担忧。从外汇储备情况看，1季度同比增幅较大，有相当部分来源得不到合理解释，显示仍有海外热钱在流入。3月份外汇储备增长显示热钱流入的比例在减少，预计随着美次贷危机导致的国际金融机构流动性困难局面的影响加大，海外热钱的后续流入速度会有所趋缓。
一、中国担保行业及其监管框架的发展沿革
中国担保行业的发展是整个经济体制转轨和市场经济体制不断发育的产物。从海外市场看，担保行业经过160余年的发展，已经形成了相对较为成熟的业务体系和相应的制度规范。而中国的担保行业则是在计划经济向市场经济发展的过程中，在金融改革和国家产业政策调整的过程中产生的。虽然只有十余年的发展历程，但是随着中国市场经济体制的完善和的发展，对担保功能的需求迅速增长，中国担保业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业，也是一个面临诸多挑战的行业。
1、中国担保行业发展的背景
从1992年开始，中国确立社会主义市场经济体制目标，资源配置的基础性手段由计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济领域退出，这在客观上对信用担保提出了需求。
具体而言，从当时的市场环境看，这种需求主要来自四个方面，即产业结构的调整、银行的商业化改革、就业压力增大和中小企业兴起、地方政府融资需求增加。
1） 担保行业以市场化的手段服务产业结构调整、填补金融服务空白。
从中国的金融结构看，最为发达的是以银行贷款为代表的间接融资，在直接融资、为高新技术企业融资、企业重组融资等方面则缺乏相应配套的金融服务。从企业的生命周期看，中国现有的金融服务体系主要服务于已经开始有相对稳定的现金流的成熟阶段企业，但是在企业生命周期的创业、成长以及重组等阶段却缺乏相应的金融服务支持。正是在这个意义上，运作形式更为市场化的担保行业获得了发展的机会和空间。
计划经济条件下，中国企业融资机制的主要特征是财政主导型。随着20世纪90年代初期经济体制改革逐步深入，银行逐步商业化，很多新兴行业和高新技术类企业的涌现，如通讯企业、IT企业等新兴企业的融资需求很大，需要金融支持，但是传统的银行服务难以满足这些行业的融资需求，从而对担保行业的发展提供了机会。中国早期的专业担保机构就是在这个背景下，由国家科委支持推动，为服务高新科技成果的转化而设立的。
2） 国家信用逐步从一般经济生活退出，客观上对市场信用的成长提供了巨大的空间，担保行业成为其中的代表从中国担保行业的发展历程看，担保业发展的另外一个重要背景是市场信用逐步替代国家信用。随着整个经济转轨进程不断向前，从整个社会信用体系的发展来看，国家信用逐渐被市场主体信用代替。而20世纪90年代之后以后，中国的国有银行展开了商业化改革，由国有专业银行开始向商业银行转轨。随着改革的推进，商业银行越来越注重资产的质量和贷款的安全问题，对贷款的审批也日趋严格。特别是银行引入的一系列贷款管理措施极大地拉动了企业的信用需求。信用匮乏的企业为满足贷款条件产生了对第三方信用保证的需要，此时担保行业应运而生。
此外，随着我国市场经济的发展及非公经济市场准入的放宽，非公企业经营范围由一般性领域向传统的垄断行业扩展，在融资方式也以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变，但由于其所拥有信用资源的相对缺乏，使得长期以来制约其进一步发展的融资难题愈显突出。据“非公经济36条”起草小组调研，非公有制经济的贷款满足率只有60.4%，比国有企业低10.4%。以福建省为例，2004年至2005年上半年6个季度调查结果显示，福建非公企业融资景气指数除2004年一季度为102.9外，其余各季均在94-98不景气区，平均只有15%左右的企业反映能够较方便地从金融机构得到资金支持。为了解决这一问题，弥补这些日益壮大的非公经济信用短缺，以满足市场信用需求，专业性担保机构（尤其是着重从事商业性担保业务的担保机构）适时涌现。通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一个风险承担者，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。
3） 就业压力增大和中小企业的兴起，客观上要求具有很强社会效益和外部性的担保行业的发展对于中国这样一个具有丰富劳动力的国家来说，如何扩大就业在相当长的时间内会成为政府宏观政策的关键目标之一。这不仅涉及到中国经济的持续快速增长以及中国的比较优势的发挥，也直接影响到中国的社会稳定和城市化进程等。
即使不考虑中国庞大的工业化城市化进程中农村劳动力向城市的转移，仅仅中国在城市所进行的国有企业改革，就必然产生强大的就业压力。特别是1997年以后，中国国有企业改革的力度开始加大，其中一大批国有企业破产和被兼并，大量工人下岗，社会就业压力增大。据有关部门统计显示，自1997年以来，中国国有企业职工总数逐年下降，但是城镇登记失业率的增长却低于下岗失业数的增加，一个重要原因是由于这部分下岗人员大部分被民营中小企业所吸纳，中小企业成为增加就业的重要载体。民营中小企业的发展为各级政府安置再就业中心的国有企业下岗职工，提供了巨大的支持。民营中小企业的发展健康与否，更关系着整个社会的稳定。
相比于大中型企业，中小企业普遍存在信用匮乏的情况，在寻求外部融资时，与金融机构或金融市场间存在着较为严重的信息不对称。这不可避免地出现中小企业发展和融资渠道短缺的矛盾。考虑到中小企业在扩大就业、推动地方经济发展等方面所起到的不可替代的作用，政府意识到对该类企业在融资方面进行信用支持，可以使得中小企业获得信贷融资的机会大为增加，同时也可以借用市场化的工具和手段，降低政府解决社会问题的成本。所以政府推动建立了一大批满足政策性目的的“非盈利性质的担保机构”，这也是中国担保业高速发展的一个重要原因之一。
4） 担保行业作为快速成长的行业，在特定阶段成为服务于政府机关特定政策目标的政策手段在各级地方政府推动地方发展的进程中，必然产生广泛的融资需求。如何满足这些融资需求，寻找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。
另外，1997年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。
显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。
另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。
2、中国担保行业和监管框架的发展沿革
正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少 到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：
1） 1993-1997年：担保业的起步和探索
1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。
这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的《中华人民共和国担保法》。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。
在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在《担保法》的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。
2） 1998-2002年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长
从1998年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。
从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段：
1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了《关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考》，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开，标志着中小企业担保探索的开始。
1999年4月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”，之后，相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规（见表1），使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持，由试点探索进入了依法规范的新阶段。
客观上讲，中小企业信用担保的发展促进了中国担保业的发展，大大增强了人们对担保这种工具的认识。但是这一阶段的担保业仍处在一个相对狭隘的发展阶段，担保的品种仍相对单一。很多人误认为中小企业担保是担保业的发展主体，甚至是担保业的全部，对担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵，仍停留在“小担保”的地步，即以中小企业信用担保为主的几个品种上。
这一阶段的市场主体仍然是政府出资设立的担保公司，但是也有市场参与者看到了担保行业高速发展带来的机会。1999年12月，中国出现了第一家以商业性担保为主业的专业信用担保机构——深圳中科智担保投资有限公司。此后数年，从事商业性信用担保业务的专业担保机构在中国取得了巨大进展：数量增加到了数千家，担保业务领域也得到了极大的拓展。
这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999年1月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。1999年1月下旬，国务院召开专题会议，听取财政部的汇报，研究建立信用担保体系所涉及到的问题。会议确定由财政部作为信用担保行业的主管部门，牵头起草行业管理办法。
但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是《担保法》还是2000年颁布的《司法解释》，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。
3） 2003年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局
随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效益决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是2003年以后，当时是伴随着建设部发布的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》在规范中实现发展的。同时，随着20世纪90年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。
在这一个阶段的担保行业状况主要体现为以下两个方面：一方面，由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和引导，加之担保行业自身进入门槛的降低，以及社会各界对行业本质的认识不足，使得担保机构数量超常规上升，无形中加剧了行业内部竞争，也客观地促使了担保公司的分化——全国性综合性的大型担保公司与区域性专业性的中小型担保公司并存。
与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。
相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。
通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们制定监管框架和行业法规都有极为重要的意义。
二、中国担保行业的形式和现状
担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过十几年的发展，其触角已经延伸到经济和社会生活的方方面面，在国民经济体系中发挥着重要的作用。
1、担保的形式
中国担保业务的形式是随着市场经济的发展而发展的，随着经济生活中对各种信用的需求增加，出现了不同形式的担保业务：早期的高新技术投资担保，以及随后兴起的中小企业信用担保，和现在众多的非融资性担保业务。
担保是指债权人为确保债务得到清偿，而在债务人或第三人的特定的物和权利上设定的，可以支配他人财产的一种权利的行为。《民法通则》和《担保法》规定，在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以设定担保。担保的方式有：保证、抵押、质押、留置和定金。
（1）保证。是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。
（2）抵押。是指债务人或第三人不转移对财产的占有，将该财产作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人有权依法从该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。
（3）质押。又称动产质押，是指债务人或者第三人将财产或财产权利移交债权人占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变买该财产的价款优先受偿。
（4）留置。是指在保管、运输、承揽加工合同及其他法律规定可以留置的合同中，债权人按照合同约定占有债务人的财产，债务人不按照合同约定的期限履行债务的，债权人有权留置该财产，以该财产折价或者以拍卖该财产的价款优先受偿。
（5）定金。是指当事人可以约定一方向对方给付定金，作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金，收受定金的一方不履行约定债务的，应当双倍返还定金。
事实上，由于中国担保机构最初的兴起和发展大多源于扶持某些特定领域的政策性目的，并主要有财政出资建立，因此现阶段这类担保机构无论从规模上还是从数量上仍处于主导地位。从业务规模分布上来看，目前融资担保业务在业务总量中的占比还很大，而非融资性担保业务仍处于发展的起步阶段。但是，考虑到我国金融环境大变革的背景，以及政策性金融向开发性金融转变的舞台，在我国具有开发性金融特性的非融资性担保业务无论从规模上、还是从品种上而言，都有较广泛的发展空间，一个广义的“大担保”格局正在形成。
2、我国担保行业的现状
中国市场经济起步较晚，在尚不健全的金融体制和金融环境下，为满足因为市场交易主体在信息、利益、诚信及相关的权利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求，在政府推动和市场需求的共同推动下应运而生的，因此其在产品和市场格局、以及发展路径等方面和海外成熟的市场有所不同。经过十几年的发展，中国的担保业快速增长，成为一个充满活力的朝阳产业，具体体现为：
1） 担保机构发展迅速，性质和组织形式多样化。
从1993年10月全国信用担保机构试点起步至今，担保机构增加很快。2000年底为203家，2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，2004年10月为3717家，年均增长125%。从担保机构的性质来看，满足政策性目的体现政策导向的“非盈利性质”的担保机构、盈利性的商业性担保机构和互助性担保机构呈现并存的局面。
同时，由于财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善，出于弥补政策性资金不足的初衷，担保机构引入民间资本使得其资金呈现多元化发展趋势，政府出资和以政府出资资助、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举，也有一些外资开始进入担保领域。2002年对担保机构的调查表明，政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%，民间投资占30%，基本上是“政府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50%。呈现快速增长的趋势。与资金来源对应，担保机构的组织形式也日趋多样：担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。
从业务种类来看，既有全面经营各类担保业务的综合性担保机构，也有专门经营一类担保业务的专业性担保机构；从区域分布上看，既有全国性的担保机构，也有服务地方经济的区域性担保机构。从资本金规模来看，担保机构的差别参差不齐，担保机构已经出现加速分层的局面。
2） 资金放大倍率提高，防范风险能力增强。
从调查情况看，担保机构担保资放大倍率进一步增大，全国在保责任总额与担保资金的比例已由2001年的1：1达到2004年的l：1.78，担保能力进一步增强。与此同时，不少地方采取目标预警、信用记录、风险保证和反担保、运行监测、债权追偿等多种形式，识别、防范、控制和分散风险，把可能形成的损失控制在可承受范围内。
3） 融资担保仍为主流，其他业务品种飞速增长。
从业务品种发展看，虽然经过近些年的高速发展，但目前融资信用担保仍是中国担保机构开展的主要担保品种。以贯彻政策导向，体现政目标而开展的业务主要包括：中小企业流动资金贷款、基础建设、地方主导产业和重点事业建设等。根据市场经济发展形成的担保需求多样化趋势，担保机构逐步开展了一些适合经济发展特点和企业需求的商业性担保品种，如建筑工程履约担保、商品交易履约担保、个人消费信贷担保、诉讼财产保全担保、商业票据担保、中介费担保、租赁担保、来料加工和补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、电子商务担保等。这类业务品种在数量和比例上都以很高的速度增长。
3、担保的作用
考察各国担保业实际情况，其所涵盖的基本业务类型不外乎为了满足政策性目的的“非盈利性质”的担保、盈利性的商业性担保和互助性担保。其中，政策性信用主要体现政府的政策性目的和政策导向，起到将有限的政府资源在不同领域进行合理分配、弥补“市场失灵”的作用；商业性信用担保则是通过金融市场的细化，通过“承担风险、增强信用”来赚取商业利润，同时也客观地起到了促进信用链条流畅、利于信贷分配的作用；而互助性担保机构则以“向会员提供信用、分担风险”为主要目的。
具体到中国的担保业，其作用则具体表现为以下几个方面：
1） 为经济活动中的风险管理需求提供专业化的服务和解决方案
担保机构在提供担保服务，满足经济活动中对信用的需求要求，同时也以自身的专业水准，承担和管理了经济活动中风险。担保机构依靠其自身的“增强信用”功能向信用缺失的经济主体提供信用增强服务，因此担保机构的风险识别和管理能力将成为其能否生存发展的关键性因素。一般而言，担保机构通过评价业务的风险等级是否与其自身的风险管理能力相匹配，来决定是否提供担保服务，同时会根据担保业务的风险收取相应的担保费。
2） 提供信用产品，促进现代经济体系的市场信用的拓展和深化
虽然中国担保业的发展源于政府的政策支持，但是随着市场经济的发展，担保行业必然获得更大的空间。从目前出资构成看，中国民间资本占担保机构出资比重已超过一半就是有力的说明。现代经济的特点之一是信用经济，而专业担保机构正是信用经济高度发展下专门经营信用产品的经济主体，其依靠自身信用及所具备的专业化风险管理能力，向缺少信用的需求者提供增信或信用评级服务，保证其获得用于生存发展的必要信贷支持，相应地收取担保费用作为提供服务的报酬。从这个角度看，担保机构在发展自身业务的同时，客观上促进了社会经济的市场信用的拓展与深化。
3） 化解间接融资压力，推动金融创新
通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一道风险防范屏障，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得生存和发展的资金，在一定程度上缓解了间接融资压力。
从早期的高新技术投资担保到中小企业信用担保，从融资性担保到合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等，担保行业的发展既是金融市场细分的结果，其本身也是一个金融创新的过程。从中国目前的金融机构的特征角度看，专业担保机构在风险防范、化解、风险评审、监督控制方面具有自身独特的专业优势，具有独特的信用增强作用，在金融创新的过程中会有重要的作用。因此，专业的担保机构应该有更大的机会在未来中国金融产品创新中成为担保服务提供的主力军，成为一系列金融创新重要的参与者和推动力之一。
4） 缓解中小企业融资难，创造巨大的社会效益
担保的社会效益众多，其中，占很大比例的中小企业信用担保机构发挥的社会效益更是引人注目。在担保业发展的10多年的过程中，中小企业的融资问题在一定程度上得到了缓解。根据发改委中小企业司的统计，截止2004年底，全国中小企业信用担保机构已达 2188家，累计担保总额3237亿元。中小企业信用担保业发展非常迅速，社会效益非常明显。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。可见，中小企业信用担保体系的建设和发展，对缓解中小企业贷款困难，提升中小企业信用等级，促进中小企业健康发展，对扩大就业、培育税源，发挥了积极的作用。在其发展过程中，中小企业信用担保实际上已经成为一种集政策性因素与商业性操作工具、手段相融合的工具。
三、担保业在社会经济体系中的定位
明确一个行业的定位，不仅有助于社会各界对其认识的深化，通过各方协调更好地保障该行业功能的充分发挥，还有助于行业主管部门对其监管框架进行正确选择，从而保证该行业的规范有序发展。具体到担保行业自身而言，由于其所涉及的领域广泛——为不同经济主体（公司、个人、政府）提供专业风险管理服务并承担相应的风险，在消费、投资、出口以及税收和财政等各个环节都能发挥其信用增级、信用评级以及信用放大的作用。
因此，对担保行业进行定位，有必要放在社会经济体系这个较大的背景下进行，才能在更高的视角上对其进行正确评估，明确其本质所在，进而有助于构建完善有效的行业监管框架。
从宏观的社会经济体系角度来看，担保本身作为一种经济活动，和筹资、融资一样不能限制在“行业”这一较窄的范畴中。因为担保所具有的信用增级、信用评级功能，使得其所涵盖的范围以及渗入的领域远远超出“行业”所涉及的范围。但考虑到其在信用链条中所发挥的作用，以及对信贷分配所起到的“润滑”功能，将其划为金融体系的一部分具有合理性。因此，我们可以认为，担保行业在社会经济体系中的定位是：“金融体系内，行业部门外”。
从较为微观的金融功能角度来看，我国早期的担保行业体现了政策性金融的特性，将其放在政策性金融框架上予以定位，将为制定具有前瞻性、可行性的行业监管框架提供有益的参考。
1、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外”。
担保业联系着国家的各个产业，但是担保作为一种经济活动，体现的是一种经济功能，并不隶属于任何一个行业。和投资、融资一样，担保作为金融体系中不可或缺的功能，联系融资与保证，在各个环节上起到了信用增强的功能。所以我们可以将担保定位为“金融体系内，行业部门外”，并由此对担保行业给出的一个基本评价是“经营风险、增强信用”。
在整个金融体系中，担保的作用类似于保险，同时也和银行保持着千丝万缕的联系。因为对于个人、企业而言，银行是一个提供资金的场所，担保的存在有利于银行信贷规模的扩大和风险的降低，有利于银行资金的安全性；而保险机构则是为各种风险提供防范和规避的工具，担保在金融体系内，联系了银行的融资与保险机构的保证功能，在一定范围内承担了风险，增强了信用，便利了交易的成功和资金的流动。
担保和银行、证券、保险、信托有着密不可分的联系。我们把担保放到整个金融体系中来，分析其前后关联，就可以清晰地看到其在金融体系中的定位。
虽然中国的银行体系在不断完善中，但是仍然无法满足为广大中小型企业提供融资的需求，从中小企业融资的角度看，担保业在当前金融体系中的作用显得尤为重要。
在资本市场的完善中，担保业可以发挥独特作用。除在一级市场上以及对上市公司开展正常担保业务外，担保公司可以在下三个方面发挥作用：其一是收购兼并业务。比如，两个公司在进行并购业务时，对某项应收账款的质量不能达成协议，这时就可以将这项应收账款进行担保处理，从而促使并购成功。其二在场外交易市场的私募过程中发挥作用。其三在风险（创业）资本中发挥作用。
在信托业的快速发展中，同样存在担保发挥作用的空间。近几年来，中国信托业无论在信托品种和资金总量上都飞速发展。在信托产品的创新活动中，担保业也应发挥积极作用。
在证券基金行业中，一些产品的设计、业务的开展都离不开担保，比如保本基金等。从发展趋势看，金融资产证券化是一项具有重要发展前景的业务。目前美国70%以上的金融资产都是证券化的资产。在金融资产证券化的过程中，担保是一个必不可少的工具，从款项支付到计划，既含有履约功能也含有信用强化的功能。
因此，担保业既联系着国民经济各个行业，同时又超脱于行业限制，联系着各个市场、各种业务、各种产品，处于“金融体系内，行业部门外”；连接资金、信用的供给与需求，“经营风险、增强信用”，在信用经济中发挥重要的作用的部门和行业。
2、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的组成部分及其补充。
对行业的定位，是对行业的性质、业务职责以及其作用范围的界定，一般要包括职能定位和性质定位两个方面，需要二者的有机统一。上一部分所给出的“金融体系内、行业部门外”的结论，属于对担保行业职能定位的范畴，界定了其业务职责和作用范围，是对行业定位具体体现的描述评价。本部分则要进一步深入，探讨担保行业所具备的本质属性，对其进行性质定位。无论是从自身起源及发展过程来看，还是从其业务拓展中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业，尤其是现在仍以政策性担保业务为主流的担保行业，具有明显的政策性金融特征，可以视为现阶段中国政策性金融框架的一个重要补充。
具体而言，从中国担保行业的起源和发展历程来看，填补高新科技企业融资缺口、促进其快速发展，是政府推出专业性担保企业的初衷。此后，随着社会结构调整，中小企业融资问题已日益突现。由于其信贷个性程度很高、提供信贷相关信息具有高度专用性，因此，无论市场上给任何企业提供信贷的潜在供给者（多为银行）有多少，实际提供信贷机构的数目，尤其是对中小企业提供信贷的数目可能相对较少。因此，即使从理论的角度看，必要的担保介入将有利于信贷分配的有效性，同时也是政府涉入经济运营、弥补“市场失灵”的必要手段。客观上看，在其发展过程中，专业担保机构通过外部担保和信用增级，促使商业性金融机构向其本不愿或无法提供足够资金的行业和地区提供资金，使新兴弱势产业和正外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额。这无疑承担了政策性金融的一部分功能，成为政策性金融框架的一个重要补充。
从专业性担保机构业务拓展过程中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业也体现了政策性金融的主要特性。从理论上讲，政策性金融是指政府金融机构充当金融中介，以较商业性金融机构低的利率向特定产业实施倾斜式融资的金融制度。在发展中国家，由于市场机制不健全和信息的不对称，政策性金融机构多通过信息生产方面的优势，对特殊产业中具有成长性的企业进行甄别，提供适度信贷份额，进而诱导商业性金融机构进行追随性融资；当企业成长到足以靠自身能力从市场上获得应有的信贷份额后，政策性金融便逐渐从该产业领域退出，将抽出的资源用于下一个成长性产业的扶持上。
比较担保行业的业务拓展过程，我们可以看出两者之间具有很大程度上的相似性：专业性担保机构作为一种风险管理机构，通过其在信息甄别上的优势，挑选符合政府扶持意向产业中具有成长性的企业，审查其投资项目的可行性和经营管理稳健性，评估其面临的各种风险；同时，为了保证企业贷款偿还能力，还要实施相应的监督及定期审核；最后，当企业借助必要的信贷支持形成一定的融资能力后，专业性担保机构的信用增级就可以有所撤出，进而投向其他具成长性却缺少必要融资支持的领域。由此可见，专业性担保机构可以视为政策性金融的一部分，在进行制度构建的同时，还肩负着市场培育的重任。
四、担保行业监管体制
中国担保业监管框架方面面临的突出问题是缺乏一个统一的监管框架，尤其是缺乏针对担保机构的监管主体。本部分首先在借鉴国外金融监管理论基础上，提出中国担保行业监管须采取的原则，再结合中国担保行业的实际情况，探讨目前与担保行业监管相关的监管机构的不同监管职责。在此基础上，分析中国担保行业如何构建更有效率的监管框架，讨论各监管部门间及各层级政府间应如何建立协调机制，以降低监管成本，提高监管效率。
1、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则
传统的金融监管模式强调机构性监管，即按照金融机构的类型分别设立不同的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业务功能。但是一些较大规模的专业担保机构已经成为综合性担保机构，同时经营不同风险的产品和业务组合，其业务涉及融资性担保（包括贷款担保、承兑汇票担保、信用证担保等）、财产保全担保、投标保证金担保、工程履约担保、贸易履约担保等，跨越多个行业。因此，如果按照机构监管原则，将很难界定监管职责范围。借鉴1997年诺贝尔经济学奖得主 Merton和Bodie（1993）等人最先提出的功能性监管理论——着重对各机构所进行的金融业务类型来监管，且不论从事该业务的机构属于那种类型 ——我国可以遵循这种原则，确定统一的担保监管框架和规则，再由不同监管主体负责监管担保机构所提供的不同担保业务。
2、功能性监管体制选择：多元模式
从国际经验来看，金融机构的功能性监管有两种最基本体制。一是集中单一的一元监管体制，即由一家金融机构集中监管、执行统一的监管职能。英国在上世纪90年代设立的金融服务局（FSA）就是由原来的银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并成立的。在这种监管体制下，每一种金融业务都由FSA下的部门负责，对有争议的业务则由FSA负责。目前实行这种模式的还有日本、韩国等9个国家。二是多元监管体制，由若干机构共同分担监管职责。典型的是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的伞形监管模式。根据该法规定，由美联储（FRB）继续作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署（OCC）等银行监管机构、证券交易委员会（SEC）和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监管；另外，FRB对金融控股公司集团整体实行监管，必要时对银行、证券、保险等公司的限制监督行使裁决权。
考虑采取何种监管模式时最重要的是在考察本国制度环境的基础上，比较各种监管结构下的收益和 成本。虽然中国如果采取一元化监管制度，可以享有监管的“规模经济”和“范围经济”，同时最大程度地避免由重复监管引起的无谓竞争，不一致性和多种分歧，具有较小的行政成本。但是从横向比较来看，现有各监管主体都不能单独胜任对整个担保业的监管。目前对担保机构的管理可以说没有任何法律明确认可的监管部门。曾经涉及到担保业监管，或者颁布过担保业相关规章制度、法规条例的政府部门就有若干机构：原国家经贸委、中国人民银行、国家税务总局、财政部、建设部、劳动和社会保障部、发改委。现在由财政部负责对担保行业的风险控制和损失补偿研究，建设部负责管理住房置业担保和工程担保，劳动部负责小额信贷担保，发改委负责中小企业信贷担保。各监管主体在监管过程中都有各自的侧重点，有的偏重于与自身相关的某一类担保业务，有的则偏重于某一类担保机构，缺乏一个部门站在整个担保行业的角度进行监管。如果赋予某个单独部门对担保行业的监管职能，任何现有监管主体都有其一定的优势和不足。
财政部：于2001年2月出台了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，对担保机构的组织结构、业务范围、评审制度、风险控制及监督管理等方面做出规定。曾经作为担保行业的监管者，《中小企业信用担保管理办法》草稿也规定各级财政部门对中小企业信用担保机构进行监管；对涉及国有出资的都有管辖权，预算相对充足。在财政部“中小企业融资担保机构风险管理暂行办法”2001年3月26日 财金〔2001〕77号文件中第2条 “本办法所称中小企业融资担保机构是指政府出资（含政府与其他出资人共同出资）设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构”中明确了财政部管理的对象是含有政府（财政）出资的担保机构。对其他资金来源的担保公司不受此文件约束。而目前越来越多的担保公司并非财政出资，财政部如何履行对非财政出资公司的监管，值得商榷。
银监会：有从中央到地方完备的组织机构，有成熟的可供参照的国际监管体系；银行信贷和贷款担保都是信用放大业务，风险管理原则相同的；资本充足率监管，安全性、流动性、效益性要求对行业发展和规范有好处；人员素质较高，对风险管理有相对丰富的经验，培训成本较低。中国人民银行曾经作为担保机构的监管部门，后来国务院确定把其对担保机构的监管功能转移给经贸委。如果现在仍由中国人民银行承担对担保行业的监管责任，则需要在现有法律法规基础上进行相关法规的大规模补充、完善或变更。
目前，还没有明确的法律规范将担保机构定性为非银行金融机构。但是担保机构具有准金融性，如果由银监会承担对其监管责任，需要区别于对其他金融机构的监管。同时，由于银监会风险管理等方面存在优势，其在融资担保监管上将更为擅长，而对工程担保、履约担保等非融资担保业务的监管则需要一定时间的熟悉。
保监会：工程担保/履约担保和保险产品十分相似，合同担保在美国本属保监会监管范围；培训成本较低。需要在法规上补充完善新的监管内容；机构、人员需要有较大规模的扩充；存在一定预算约束；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。
建设部：颁布过《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》、《工程担保合同示范文本》等规定，对工程、建筑、房地产相关的担保品种相对熟悉；可以在建筑市场推广工程担保制度 主要关注与工程、建筑、房地产相关的担保业务品种；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要经验积累和深入研究。
劳动部：与中国人民银行等相关部门联合颁布过《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》；下岗失业人员小额信贷担保属于再就业规划和政策的一环。主要关注下岗失业人员小额信贷担保业务；主要擅长对与自身有关的担保业务进行监管，对其他担保业务监管仍需要长期的经验积累。
发改委：根据《中华人民共和国行政许可法》，国务院于2004年6月29日颁布国务院第412号令，决定保留和设定500项行政许可，其中第12项就是由国家发展改革委员会来制定“跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批。”1257号文使发改委在法律上确立了作为监管者的地位；发改委中小企业司管理中小企业信用担保机构给这些机构带来了税收优惠和财政补贴两种利益。需要进一步获取监管资源；主要经验在于中小企业管理，对于这个领域之外的担保业务的监管经验有待积累；有预算约束。
对信用担保行业的监管如归口于发改委，那么是由中小企业司还是金融投资司管理，职能如何划分还有待明确。中小企业信用担保只是整个担保业中的一部分，如果归由中小企业司监管则需要将现存的相关法律法规予以大规模的修改、补充、完善，同时也需要将现有的监管框架予以大规模的调整，重新协调各监管主体之间的关系和监管领域。
通过比较可以看出，有些部门仅对与其密切相关的担保业务有监管经验，有些部门缺乏必要的监管资源，如果由现有的任何一个部门单独负责整个担保行业的监管职能，所要承担的监管成本将远远高于所获得的监管收益。如果某一部门试图独揽重任，不仅将会造成自身的超负荷、低效率运作局面，而且还将恶化行业监管状况，影响行业的稳定健康发展。
现阶段中国担保行业规模较小，在金融体系中的影响还未达到如银行、保险、证券、信托这类行业的水准，如果成立类似银监会、证监会一类的专门的监管机构，将担保行业视为一个与银行业、保险业、证券业以及信托业同等高度的行业进行监管，也并一定不可以，但是可能需要较长的时间和成本 。此外，考虑到担保业务涉及多个行业，跨越多个部门，其本身性质就决定不能由任何一个单独的机构来承担对整个担保行业的监管职能。上述列举的各监管主体大多仅能在与其有密切联系的担保业务领域执行有效监管，因此，如果由其中的某一个来行使行业监管职能，必然存在所制定的相关政策法规缺少针对性、可操性的可能——如放大倍数限制过严，风险管理制度不切合实际，会计制度不合理等——从而造成不必要的效率损失。
而在业务监管领域采用多元化分类监管，其优点在于可充分利用各机构的专业化优势。不同的监管主体进行明确细致地分工，各个部门分别监管某一种担保业务，充分发挥在不同担保业务相关行业中的优势，可以大大提高监管效率，监管也更加具有针对性。但是，考虑到某些创新业务和传统业务分类比较模糊，同时存在多部门监管容易引起监管真空或监管重复，存在“监管套利”机会，所以必须在明确界定监管主体各自监管职能的基础上，协调统一，构建一个更为完善的监管框架。这也是多元化的监管架构所面临的最大挑战。
五、构建中国担保行业监管体系的总思路
构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束”。
专业性担保机构作为社会信用链条中的一环，担负着信用增级、信用评级、信用放大的功能。这种功能的实现是基于其所拥有的风险识别、风险管理、风险控制等多方面专业能力。从这个角度讲，专业性担保机构，尤其是以商业性担保业务为主的专业性担保机构实际上也是一种专业的风险管理中介机构。基于这种原因，鼓励专业性担保机构审慎行为的监管体制具有一定的合理性。按照已被普遍接受的原则（Goodhart et al，1998） ，以鼓励审慎行为为目标的监管体制需要以下3个要求：（1）对机构设立权的审慎控制；（2）处理专业性机构问题和管理危机的有效机制；（3）存在可以发挥巨大补充作用的市场纪律——源于有效的信息披露机制。
其中，前两点主要涉及专业性担保机构的准入、退出等行政监管防线领域，需要以一定的法律框架构建为前提。而最后一点则涉及如何建立激励和市场纪律以形成有效的市场约束机制这一监管防线，涉及到构建坚实微观基础、设计有效激励机制以发挥各方力量在市场纪律中所扮演的重要角色。为了实现上述监管框架构建目标，我们可以遵从“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束”这一思路。
具体而言，“统一规则、分类监管”体现了行政监管防线这一要求，确保在统一立法、明确行业监管主体的基础上，构建核心管制（regulation）及监督（supervision）的行政框架，进而划清多个相关行业政府机构对相应担保业务领域的监管界限，有效避免监管真空和监管重复；“行业自律”体现行业内部自发的监督约束力量，是对行政监管防线的有效补充；“市场约束”这一防线的引入，则保证了拟构建监管框架中激励机制的多元性，有利于夯实行业微观基础，促使担保机构、其他市场参与者和监管者作为一个整体来共同维护行业稳定、提高各部门运行效率。
目前担保行业监管的空白是缺乏针对担保机构的监管主体。行业监管主体是指根据相关法律规定对整个行业及机构进行监管的政府部门，它关心的不仅仅是行业中某种业务的发展，更多的是整个行业的健康成长。从国外经验来看，国际上通常建立一类准政府机构作为监管机构，直接监管对应的专业担保机构。比如美国的Ginnie Mae是国会依据1968年《住宅和城市开发法案》在住宅和城市开发部下设立的一个协会，除了在一级市场上对低收入人群提供低息抵押贷款担保，还在二级市场上专门为FHA、VA贷款资产证券化提供担保服务的，所以Ginnie Mae直接接受住宅与城市开发部（HUD）行政管理。中国某些担保业务，拥有明确的监管部门，但是整个担保行业的监管主体一直存在缺失的现象，没有任何法律明确认可的政府部门对整个行业以及所有的专业担保机构进行监管。在1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》中，并没有专门为担保机构的设立、审批、业务运作、与其他金融机构合作方式、市场准入和退出机制等进行详细明确的规定，这是造成担保行业混乱现状和参差不齐局面的主要原因。所以解决当务之急是选择或者建立一个合适的政府部门，行使行业监管主体的职能。合格的行业监管主体必须满足以下几个条件：
1） 拥有足够的行政权力和财政资源，监管行为受法律保护；
2） 独立运作，不受其他因素及被监管机构的影响；
3） 权力执行过程可靠、透明；
4） 拥有、培训足够的高级专业监管人员；
5） 妥当收集、处理行业相关信息，充分了解行业情况，对行业监管具有一定经验。
管的有法可依，即制定行业“统一规则”。而这样的规则适用于所有的专业性担保机构，无论全国性的担保机构还是地方性的担保机构，无论财政出资还是民间资本，无论从事政策性业务还是商业性的业务。法规主要包括以下几个方面：
1） 明确担保机构的定义和性质，给予担保业准确法律定位；
2） 对专业性担保机构的设立和组织机构进行详细规定，主要包括专业性担保机构设立的程序、条件、审批机构、最低注册资本、组织形式、组织机构、分支机构和高级管理人员的任职条件等；
3） 进行担保业务的基本规则，主要包括专业担保机构进行担保业务的原则、审批制度、代偿办法、风险管理原则和方法等；
4） 对专业性担保机构日常经营和业务的范围进行规定，规范担保机构经营行为，保障担保机构的稳健运行，其中包括：财务要求，即保持代偿能力和资本充足率的要求，风险准备提取要求，资本形式要求，投资范围要求及财务报表及披露要求；公司治理要求，即股东会、董事会及监事会等组织上的要求，管理及内部控制要求，风险管理要求，股东关系等等；市场运作要求，包括担保业务受理过程中的相关要求，作为机构投资者的要求，以及向市场和投资者信息披露的要求等；
5） 对政策性担保业务性质和范围进行明确界定，给予政策性担保业务法律定位，承认其良好的社会效应，对进行政策性担保业务的机构应该给予财政支持，并对财政支持的持续性以及支持方式给予详细规定；
6） 对专业担保机构接受监督管理给予明确规定，各监管主体的职责给予清晰的划分，专业担保机构接受各监管部门和国家审计机关其监督和检查制度；
7） 对专业担保机构的退出进行详细的规定，形成优胜劣汰的良好竞争机制，其中包括退出条件、审批机关，以及专业担保机构分立、合并、破产的程序、及破产后的清算等内容。
2、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定
中国专业性担保机构从事的业务横跨多个行业，鉴于行业的这种特征，应该采取功能性监管原则，将担保业务按照种类进行严格界定和划分，再由不同监管主体负责监管开展相应业务的担保机构，这样的监管主体即为业务主管。比如，中小企业信用担保归口发改委中小企业司管理，小额信用担保归口劳动部管理，工程履约类担保归口建设部管理，金融产品担保归口证监会管理。这样细致的分工，就如同信托公司中信托业务的监管，监管信托业务的法律有《信托法》，但是不同的信托业务，例如基金、年金、信托公司、证券公司集合理财，分别由不同监管部门负责，功能界定清晰，互不重叠。对于创新业务，专业性担保机构必须满足相关行业政府部门出台的管理办法，才能从事创新业务。比如保本基金，专业担保机构如要从事该项创新业务，必须满足证监会《保本证券投资基金运作指导意见》中的具体规定，即实收资本不低于20亿元；净资产不低于50亿元；成立并运作满三年以上，具备法人资格的企业；最近三年连续盈利；已担保的保本基金资产规模不超过其净资产总额的两倍；最近三年未受过重大处罚。
业务主管的监管职责主要包括两个层面，即法规层面和行政监管层面。首先，业务主管就相关业务出台管理办法，对参与该业务的担保机构的条件、参与办法、等方面进行详细规定。比如，中国人民银行协同劳动部等有关部门出台《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》对小额信用担保业务进行规定，建设部出台《住房置业担保管理试行办法》对住房置业担保进行规定。其次，根据担保业务的风险敞口分别制定风险管理办法，规定资本金最低要求、风险保证金的计提办法、资金放大倍数等。最后，业务主管根据相关管理办法对申请该业务的专业担保机构进行业务审批，对业务运作过程进行监督与监察，控制每项业务的风险。
同时，由于政策性担保业务的目的是为了实现政府制定的特性政策目标，业务主管在对担保业务进行监管时，必须充分考虑其特殊性。
首先，应该制定相关法律法规，界定哪些业务属于政策性担保业务，以及申请这些担保业务所必须具备的条件。比如中小企业贷款担保业务，中小企业必须向中小企业署出具有关证明文件，证明申请者已经很难从其他渠道获得融资。
其次，政策性担保往往服务于风险较大，代偿率较高的担保申请人，所以监管应该侧重于防止政府对担保机构行政干预，利用职权进行关联担保，影响担保公司自主经营的积极性，使其丧失了独立性和存在的价值，使得最终担保公司成为了地方财政的附属工具。建立处罚机制，对于相关责任人所承担的责任，以及违规操作的惩处必须在法律中进行明确规定。一旦发现担保公司违规操作，监管部门要对其处以经济惩罚，实行业务警告、整顿或取消高管人员任职资格，直至退出担保行业。
再者，政策性担保业务并不以利润最大化为经营目的，因此对资金来源于财政资金担保机构的政策性担保业务，监管角度就应该偏重于财政资金的运作效率考核以及风险控制。对于非政府出资建立的担保机构进行政策性担保，鉴于政策性担保的正外部性，在将政策性担保业务同商业性担保业务分别核算的前提下，监管部门也应该对其所经营的政策性担保业务进行补偿。
然而，现在政策性担保业务政府扶持力度不够，尚未形成一种相对稳定的、政策性的担保资金补偿机制。政府往往只是注入最初的启动资金。可以说，对于政策性担保机构的后续支持相对薄弱，具体而言：虽然2003年7月财政部颁发了财金［2003］88号《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，由于财政资金的有限性以及地方政府对政策性担保机构作用认识并不深入，使得真正贯彻落实这一政策的政府部门相对较少。
具体的财政补偿方式可以采取多种形式。例如原国家经贸委对纳入中小企业信用担保体系的担保机构的担保收入给予减免3年营业税，那么对符合条件的中小企业信用担保机构政府应该继续给予税收减免等政策支持。对担保机构提取的风险准备金免税，即允许在税前提取风险准备金。政府还可以每年从财政预算中划拨一定的资金作为基础，并从科技发展基金、技改贷款贴息中划出一定金额用于高科技行业的风险补偿。此外，也可以建立统一的财政补偿机制，比如深圳市政府每年对中小企业融资担保依据担保发生额提供1%-2%的财政补偿。或者担保机构可按每年担保费和利息收入的一定比率提取一部分作为补充，形成风险补偿基金，用于弥补担保机构的风险损失。许多地方政府已经进行了积极探索，如长沙市财政从2003年起连续五年每年安排1000万元，设立长沙市中小企业信用担保基金，用于对担保机构的补贴或直接委托给专业担保机构运营；从2003年起，湖南省财政也每年拿出2000万元，设立专门账户，建立中小企业信用担保风险补偿基金。从这个角度来看，财政部不宜按照担保业务分类进行直接监管，但是鉴于其监管财政资金的运作的职责，可以对进行国有资产成本和收益的效绩考核，并对政策性担保予以支持。
信息披露可以通过促进各种激励机制的形成来增强市场约束。市场约束包括了市场对担保机构及所有与其有关各方的约束。这些市场并不仅仅包括证券市场、银行市场和担保业务产品市场，而且包括人力资源市场和公司控制的市场 。但是，为了建立各项激励机制进而实现市场约束的有效，信息披露及必要的行业竞争必不可少。在信息披露方面，投资者、监管者和市场需要根据信息对专业担保机构的活动进行评估，从而掌握担保机构经营管理、资信水平等状况。因此，在竞争存在的情况下，信息披露可以极大地增强市场约束。
第三节 中国担保行业监管框架
监管框架是描绘各监管主体监管职能分工的结构框架，即形象描述各监管主体以一个怎样的结构进行监管。本部分所讨论的监管框架，主要针对行政性监管框架而言，包括行业主管、业务主管及行业协会三类主要监管主体以及地方政府，构成了中国担保行业的多层次的监管框架。具体到中国的现实情况，这种监管框架又可以分为中央层次的监管框架和地方层次的监管框架。
1、中央层次监管框架
从全国角度来看，三类主要监管主体，即行业主管、业务主管和行业协会形成了中央层次的监管。首先，行业主管监管整个担保行业，负责规划整个担保行业的发展，从担保行业整体的角度出发，起草和制定专业担保机构的指导方针和法律规定，确定担保机构的法律地位，规范担保机构的经营活动，维护金融市场稳定。其次，由业务主管充分利用自身行业优势，制定相关业务的管理办法，对每一种担保业务进行资格审批和分类监管。最后，由担保行业协会制定行业自律规范办法，帮助建立信息披露制度和信用评级制度，对行业进行自律性监管。并对行业监管主体和业务监管主体之间的监管进行协调。
2、地方层次监管框架
中国担保机构众多，截至2004年底，有3000多家担保机构遍布全国各地。其中省级担保机构只有200家，地市级担保机构却有901家，县级担保机构更是达992家。这些担保机构，很大一部分是地方政府为了政策性的目的出资设立的。地方政府作为出资人，自然有监管要求。
地方政府对担保机构的监管职能主要有两点：一是对地方政策性担保项目资金运用的效率进行监管。为了保证此方财政出资的政策性项目资金的有效使用，各地方财政对承担政策性业务的担保机构开展定期的监督和审查，根据项目的运营情况对担保机构进行考评，并将情况向行业协会通报，加强行业的信息披露。二是地方政府对于财政出资或者参股设立的担保机构履行出资人监管。地方政府是这些担保公司的股东，有动力对其出资资产的保值增值进行监管，股东的监管要比监管机构的监管更加严格。但是为了防止地方政府为了自身的利益对担保机构进行行政干预，行业主管部门、业务主管部门和行业协会等监管主体要对机构和业务进行监管。
第四节 中小企业发展情况
一、中小企业发展现状分析
我国的中小企业林立，论个数不比外国的少，但论强势，似乎总是牵强人意，企业孵化期长、企业生命周期短，因此对整体中小企业群体体系进行把脉实属必要，笔者拙见认为我国的中小企业产业体系分为四大类别：
1、大量老体企业。这些企业都是原有国有企业或集体企业的变革与沿袭，只不过由单一的企业变更为无数个新体，但无奈换汤不换药，这些公司产品没变，生产工艺没变，产业结构也无明显优势可言。
2、大量依附企业。这些企业都是无核心竞争力，属于跟风行业，也称之为傍“大款”企业，即为奇瑞、海螺、新兴铸管等大型企业搞加工配套的，这些加工集群无独立的生命周期，依附于现有少量的大企业。
3、相当多的外来企业。受招商政策影响，这些行业中有部分原本都属于国外的未等企业，带着明显的目的性与功利性来到我国，做实体的少，钻税收、地产政策空子的多。也就是资本运作的企业较多，实在脚踏实地办事的极个别，加之对本地市场水土不服，因此也就很难形成气侯。
4、个别创业企业。这些群体当时成立是与老国有企业共同存在的，企业积蓄至今，在行业中形成了核心竞争力，企业经过了二次创业历程，企业的发展势头较猛。但无奈这些企业属于凤毛麟角。
从以上的类别中，我们可以看出，其实我国中小企业整体是不健康的，我们再来对这四种企业架构的发展进行预测：第一种企业的发展由于由国有企业化整为零，企业大多单兵游勇作业，企业整体实力不强，运作资金有限，技术力量单一，产品科技含量不高，时代性特征较少，自然后继乏力。第二企业构属于单一市场，企业依赖性强，运行往往属于常规模运作，若想拓展式发展，也很难。第三往往有一些在外地都建有生产基地，本身属于外地，招商政策的优势一过，企业投入新产地可能性极大。第四种企业，有一定的市场竞争力，企业亟需极速扩张，因此需要大量资金与政策扶持，但如果相应扶持不到位，企业由于规模扩张而带来的风险也是不可预测的。
针对以上情况，若要我国中小企业进行良行运转，必须要有针对性地选择有可持续发展的优势中小企业，集中力量进行政策与资金扶持与倾斜，以此为契机，带动整体中小企业的提升与发展，同时，若想更好地做好中小企业的发展，政府在一方面的调控与研究还要加强，建议如下：
1、政府的招商政策要制定一定的标准与尺度，招商要有针对性，加强对招商人员技能的培养，成立专业技能部队，尽量不让无任何区别技能的个别政府人员去盲目招商，招商人员过程中要加强对招商项目核心竞争力的判断，对无成长性，有功利性目的明显的企业，一律拒绝引进，宁缺毋滥。
2、尽快建立国内产业档案，做好对现有产业的综合科学分析。我国目前产业资料不是很完善，中小企业行业划分无标准，企业成长空间无科学评价体系，行业力量与比重模糊不清，影响产业全盘判断与分析，也使企业整合上带来难度。
3、加强政府调控，规范后起企业投资方向。我国产业规划发展起来了，但重复、超正常与理性的投资仍然在继续，无谓投入过多精力与资金，政府的调控力量要加强。
4、引导产业有生态链联系的企业间的合作，鼓励形成优势生态链。我国企业发展缺少信息交流与合作，企业供应与销售体系内部循环经济做的不够，导致单一重复采购、销售行为较多，加之过多重视外部招商引资，对内部企业项目的合作没有切实起到增设桥梁的作用。
5、创办中小企业服务网。中小企业出现的问题无沟通反馈的渠道，企业运作成本加大，许多问题处在隐性状态，企业实质的问题没有得到暴露。建立政府与企业沟通渠道，由企业在通过网上反馈各种困难与要求，由相应的部门加以解决。
6、创办中小企业管理研究中心，免费为中小企业进行管理诊断，对症下药，综合评析企业，提供项目可行性评析、管理咨询、营销分析、人才推荐、投资分析、财管管理、融资媒介、技能等方面知识的培训。我国各地的各类人才已有积蓄，现在企业发展状况的诊断方法已有科学的操作模式，可由政府为有成长空间的企业免费提供各类产业咨询与服务，各地形成配套的研究中心，提供科学的管理模式，引导企业走向规范化的道路。
7、加大投入，建立社会征信机制，保证各类融资机构得及时获得准备的第一手的资料。我国金融行业、担保行业目前最大的困惑就是社会信用机制没有建立，信息的非对称性，导致项目运行成本与风险陡然增加。可尝试以市担保公司为信息的集中地，根据其项目进度，各政府部门（工商、税务、环保、法院、海关、海事、房管、车管、规划、土地、质监等）、各级相关单位（电信、供电、供水）全方位配合提供各类资料，以基础工作为依托，结合担保项目评析资料，建立信用评价体系，并通过网络建立等级公示制度，任何对企业信用有投诉的个人与单位，均可投诉，规范社会诚信度。
8、政府出面引进各类培训机构、管理策划公司、管理咨询公司、管理投资公司。
许多企业在融资过程中受阻，不是没有资金实力，而是没有科学的财务杠杆来调整企业，表面上看，企业缺钱，实际上是企业自身内部资金运作上存在问题，即使政府不断补充资金，但有些企业无良好的财务运行杠杆，再多资金的投入效力仍然不高，所以要求培训企业财务人员，使他们能懂得最大化的运用财务扛杆，同时，也存在企业自己投资手法上存在不足，如设备票据不全、房产手续不清，致使银行，担保审查艰难。这些都需要培训来解决。
二、中小企业融资情况
近年来，中小企业在我国国民经济和社会发展中的重要地位和作用，引起各级政府的高度重视。中小企业发展所面临的一个普遍的、关键的制约因素就是融资困难。在当前我国体制转型和结构调整的特殊历史时期，中小企业融资问题不仅表现得较为突出，也较为复杂。
中小企业融资难，这是一个近几年来出现频率非常之高的话题，也是一个关乎社会主义市场经济持续快速健康发展的重大课题。对此，我国经济理论和实际工作者作了大量有益的研究与实践，但研究和实践成果大多是大路货，缺乏深度探索和广度扩展，难以从根本上解决中小企业融资难题。
近些年来，我国经济理论和实际工作者在研究解决中小企业融资难问题上的态度是非常积极的，行动是十分有力的，成效也是相当明显的。然而，由于传统思维观念、思维方式使然，因而在研究与实践中小企业融资难问题解题思路和解题技术中，难免深受一些比较容易忽视但又往往是比较关键性因素的困扰与障碍，以致所取得的研究成果缺乏深度性、可行性，以及实践成果缺乏广泛性、长效性。
障碍因素之一，不懂得何为中小企业，瞎说中小企业融资难。长期以来，我国经济理论是在研究和探讨问题时存在着一个通病，就是没有在统一规范的概念定义下进行讨论。比如研究怎样实现公平问题，有不少的学者是在隐含前提性公平的定义下进行探讨的，也有不少学者是在隐含结果性公平的定义下进行讨论的，还有不少学者甚至在隐含不管公平为何物的情形下进行广泛性、模糊性讨论的。可想而知，如此讨论怎能形成共识，怎能拿出令人信服的观点。在研究讨论中小企业融资难问题上也同样存在着这一现象，全国成千上万篇相关探讨中小企业融资难的理论性或对策性文章中，至少有99.9%未明确中小企业的概念范围。也由于没有在清晰的概念定义框架下探讨中小企业融资难问题，导致至少有90%以上的文章实质上探讨的是小型企业甚至是微型企业的融资难问题。在中国谁是中小企业？目前在中国，中小企业不仅仅是一个概念问题，而且是一个如何界定企业规模的实践问题；中小企业不是一个绝对的概念，而是一个相对大企业而言的概念。中小企业还是一个合成词，是中型企业与小型企业的合称，是近几年来才出现的词组。我国上个世纪八十年代和九十年代中期提出的是大中型企业和小企业，直到九十年代后期才提出中小企业。如果不懂得何为中小企业和谁是中小企业，不清楚中小企业的过去与现在，更不知道有多少是中小企业，那么，怎能说清说透说准中小企业融资难问题。
障碍因素之二，不了解难与不难，瞎谈中小企业融资难。在我国现实经济生活中，中小企业融资难，并非所有的中小企业都存在融资难问题。在全国各地，大型企业寥寥无几，因此，中型企业只要有市场、有效益、守信用，商业银行都是抢着支持的；小型企业只要产品有销路、还贷有保证，商业银行也是积极支持的。近几年来，社会上讲的融资难，实际上是企业效益低而筹资难，产品销路差、信用差而借贷难，当然也存在成长性企业风险大而贷款难，而经营好、信用好的中小企业并不存在融资难问题。因此成长性企业的融资难问题要千方百计解决，但产品无市场、信用差的企业则不宜乱支持，还是由市场优胜劣汰为妙。研究中小企业融资难问题，应当且必须正确认识和区分哪些企业融资难，哪些企业融资不难；哪些企业融资难是正常的，哪些企业融资难是不正常的。千万不要象以往一样不了解、不区分难与不难，瞎谈一通，终究与事无补。
障碍因素之三，不清楚中小企业资金需求规律，乱开一方治百病。我国中小企业数量多、类型多，发展阶段多，从而在资金需求上也呈现不同的运行规律。
从类型差异因素看，不同类型的中小企业具有不同的融资特点，需要不同的融资渠道。从融资的角度看，中小企业可分为制造业型、服务业型、高科技型和社区型。各类型的中小企业的融资特点和需求可以表述为：一是制造业型中小企业。其资金需求具有多样性和复杂性，无论是用于购买能源原材料、半成品和支付工资的流动资金，还是购买设备和零配件的中长期贷款，都需要外界和金融机构的金融服务。制造业企业资金需求量较大，资金周转相对较慢，经营活动和资金使用涉及面也相对较宽。因此，风险也相应地较大，融资难度也要大一些。二是服务业型中小企业。其资金需求主要是存货的流动资金贷款，具有数额小、频率高、周期短、随机性大等特点，风险相对其它中小企业较小。三是高科技型中小企业。他除可通过一般中小企业可获得的融资渠道融资外，比较重要的一个资金来源就是各种各类、层出不穷的风险投资基金。这类基金既有政府设立的，又有私人建立的，也有政府和私人共同建立的，其性质一般属于产权资金。四是社区型中小企业。这是一类比较特殊的中小企业，它们具有一定的社会公益性，政府扶持性资金、社区共同集资是这类企业的一个重要的资金来源。
从发展阶段差异因素看，不同发展阶段的中小企业对融资也有不同要求。从企业创办一直到企业因种种原因而退出，对融资的需求具有不同的规律性。在创办阶段，需要产权（自有）资金，或称股金，一般来自个人投资者和风险资金；也需要商业银行以举债方式筹借少量资金。在投入经营阶段，主要从商业银行及其它渠道获得流动资金贷款；有时仍要从个人投资者、风险资金和小企业投资公司等方面增加产权资金。在增长发展阶段，主要从商业银行及各种小企业投资公司、社区开发公司获得债务资金；也会从前述渠道筹借产权资金。在步入成熟阶段，主要以大公司参股、雇员认股、股票公开上市等以及从投资公司、商业银行筹集发展改造所需产权资金。
我们研究解决中小企业融资难问题，应当区分中小企业的不同类型、不同发展阶段的融资需求的不同特点和不同规律，才能找到相适应的解决路径，进而确保所采取的政策和措施的针对性和有效性。
障碍因素之四，无视商业银行本质，将中小企业融资难归咎于商业银行不贷款。金融业是特殊产业，经营的是资金这样一种特殊的商品。由于货币资金在经济生活中的重要性、涉及面的广泛性以及其对国民经济影响的全局性，各国都对金融业制定了较为严格的经营规则，保证其安全性、有效性及流动性，以有效避免金融危机给整个国民经济及社会带来的不利后果。事实上，这也是广大从事金融服务业的人员和机构自身的要求。有基于此，我国将赢利性、安全性、流动性作为商业银行的基本经营原则。然而，以往有不少理论工作者和政府部门指责商业银行在贷款上嫌贫爱富，对一般性中小企业贷款支持不积极，把中小企业融资难归咎于商业银行不贷款。其实，这是一个无视商业银行本质，脱离客观实际的瞎胡闹，也是一些不用自己的钱不痛不痒、无须自担风险责任的事无忧无虑的风凉话。这样的风凉话说多了，瞎胡闹的事搞大了，非但对解决中小企业融资难问题没有多大好处，反而还会造成非常大的负面影响。
障碍因素之五，在大小项目、大小企业资金需求全面旺盛时期，过度将解决中小企业融资难寄希望于商业银行。当前，我国经济发展和城市化建设正处于高峰期，基础设施大项目很多，大企业发展强劲，大项目和大企业资金需求非常旺盛；小水电、小技改等小项目也很多，数以百万计的中小企业发展势头很猛，小项目、小企业资金需求极大。在资金需求十分强劲，而信贷资金供不应求的情形下，作为以效益性、安全性和流动性三位一体的经营原则指导和约束下的商业银行，理当将贷款优先投向大项目、大企业，同时量力而行支持优良的中小企业。那种丢弃好的捡差的，舍弃高效低险而抢占低效高险客户的傻事，除非傻瓜蛋才会这样做。然而，在以往的大量研究文章和一些讲话文件中，却将中小企业融资难过多的归咎于商业银行不贷款，大肆指责商业银行嫌贫爱富，将解决中小企业融资难的文章主要做在商业银行贷款上。我认为，将中小企业融资难过多的归咎于商业银行不贷款，是有缺公允的；把解决中小企业融资难的文章主要做在商业银行贷款上，是定错了方向，走错了路。
障碍因素之六，商业银行与中小企业互动发展缺乏深度认识，制度创新、流程再造滞缓。经济决定金融，金融对经济具有反作用，这是众所周知的道理。商业银行与中小企业之间的关系也是如此，两者之间存在着显著的互动发展关系。中小企业的发展离不开商业银行的信贷支持，商业银行的发展壮大也离不开企业经济支撑，其中既需要大型企业的支柱作用，也十分需要为数众多的中小企业的众力推动。何况绝大多数的大型企业都是由中小企业发展壮大而成的，去年、今年的中小企业，明年、后年就可能成为大企业。过去，由于对商业银行与中小企业互动发展缺乏深度认识，以静态观点看待商业银行与中小企业关系，致使在制定信贷政策、信贷流程中，往往以大为准绳，大字当头，信用等级评定上、贷款政策掌握上无不充分体现出大之色彩；信贷流程上，大中小企业一个样，大企业怎么走，中小企业也怎样走，以致办事效率低、内部管理成本高，既不能适应众多优良中小企业的信贷要求，也难以适应商业银行提升经营效益的客观需要。问题的严重性还在于，有不少金融理论和实际工作者只是看到了中小企业贷款的管理成本高、风险大制约了商业银行放贷的积极性，还没有清醒地认识到导致中小企业贷款的管理成本高之原因，有很大部分在于商业银行内在信贷制度和信贷流程的缺陷性。
三、2008年中小企业融资的压力和机会
中央经济工作会议明确提出了2008年执行货币从紧的信贷政策，包括继续上调存款准备金率、加息、扩大国债、提高贷款门槛、加大发行央行票据、扩大股市直接中小企业融资等，都会给银行资金带来很大压力，按照当前银行75%的存贷比率，14.5%的准备金率、还有4%左右的库存现金和备付金的规定，预计银行2008年信贷规模控制将更加严格，这将给中小企业造成一定影响。
在货币紧缩政策的指导下，银行向企业发放贷款将更加谨慎，中小企业要想从银行得到贷款扶持将会更加困难。
中小企业融资资源继续整合。年7月，银监会与国家发改委联合召开了“小企业贷款高层研讨会”，主题是改善小企业中小企业融资的政策环境，推动小企业更好更快发展，主旨是两个提高：一是小企业贷款在整个贷款结构中的占比提高；二是担保贷款在整个贷款结构中的占比提高。今年举办的高层研讨会上，银监会进一步提出了五个方面措施：一是小企业的规模划分，有效区分了中型、小型和微型企业，并提出银行判别的小企业标准是贷款额500万元、总资产1000万元或者销售收入3000万元；二是专门针对小企业制定了五级分类标准；三是根据小企业贷款自身特点，设立专门的小企业风险拨备和核销制度；四是在激励约束机制上，对小企业贷款工作优秀的金融机构可以获得更多的奖励，如增设网点、跨区域经营等；五是提倡问责制，专门指定尽职指引，并对不守信企业加大违约成本。
另外，信用担保机构与国家开发银行合作的力度和深度也不断加强，不仅在中小企业的直接支持上，国开行走在了前列，通过软贷款为担保机构注入资本金，在中小企业集合发债上也给担保机构以很好的支持，创设更多的产品品种。
利用应收账款推动改善中小企业融资环境。前，我国各地从形式上都成立了中小企业贷款担保公司，有的一个不大的城市就成立了几十家担保公司。据调查，有些公司名为担保公司，实为放贷公司，多数公司根本没有担保能力。银行界专业人士提出，要解决这个问题，从国际经验来看，我国可利用应收账款来推动中小企业改善中小企业融资环境。据银行有关人员介绍，应收账款一般占中小企业50%-60%的资产规模，应收账款若能盘活，将为#qyrz#难的解决提供很好的途径。目前有些商业银行已经在上海采取了这种试行方式，已经收到积极效果。专家认为这种做法可以在全国大力推广。
银行贷款投向不是一成不变的。至今年10月8日，中小企业在深交所上市中小企业融资达174家，累计中小企业融资556.5亿元，其中：2007年新上市72家，中小企业融资额274亿元。在上市企业中，有32家提出再中小企业融资的概念，并有10家企业成功中小企业融资34亿元。在中小企业上市中小企业融资的进程中，信用担保业务有所体现，且业务有所拓展（如上市前私募等）。这为信用担保机构提供了非常重要的商机。
2008年上半年就会在深圳设立中小企业创业板。在日前举行的“中小企业投中小企业融资论坛”上，一些专家也提出了建议，他们认为，从长期看，要采取综合措施来解决中小企业的投中小企业融资问题，首先要发展资本市场，特别是债券市场；其次要发展地方的金融机构。目前产生中小企业贷款难的问题原因在于，中国资本市场还不发达，特别是债券市场不发达，大企业的信贷需求旺盛，挤占了中小企业的份额。
银行贷款投向的转移也不是一成不变的，中小企业只要信誉好，还款有保障，也会得到银行的大力支持。
今天的上海，占99.7%的中小企业，贡献了63%生产总值，创造了85%的就业机会和80%以上的新产品，已经成为国民经济中最活跃、发展最迅速的一支力量，被比喻为“经济小巨人”。
近年来，金融管理部门出台了一系列政策并给予了积极的落实和实施，进一步改善了中小企业发展的环境，为本市实现中小企业全面、健康发展提供了有力保障。然而，中小企业在中小企业融资方面仍存在很大难题，多数中小企业缺乏抵押品，无法从金融机构获得抵押贷款；同时，中小企业信用度较低，无法像大企业那样获得信用贷款。从金融机构角度来看，相比那些大型企业，金融机构需要大量的人力、物力和时间来调查中小企业的财务和信用状况，这往往加长了实际贷款的周期、使手续变得繁杂，不能满足中小企业对资金的时间需求。
在这岁末迎新之际，本报约请部分商业银行将各自的中小企业贷款产品和服务在此形成一个专辑，作一个较为集中的展示，供广大中小企业了解和借鉴。希望这个专辑能够为广大中小企业在新的一年里解决自己生产经营所需的资金有所帮助。同时，真诚地希望有更多的商业银行在新的一年里，为设计出更多更新更有效的贷款产品和服务，衷心地祝愿广大中小企业在新的一年，一路走好，走得更稳健。
四、中小企业可运用的融资策略
（一）无形资产资本化策略
企业进行资本运营，不仅要重视有形资产，而且妥善于对企业的无形资产进行价值化、资本化运作。一般来说，名牌优势企业利用无形资产进行资本化运作的主要方式是，以名牌为龙头发展企业集团，依靠一批名牌产品和企业集团的规模联动，达到对市场覆盖之目标的。
（二）特许经营融资策略
现代特许经营的意义已超越这一特殊投资方式本身，并对人们经济和文化生活产生重大的影响。特许经营实际上是，在常见的资本纽带之外又加上一条契约纽带。特许人和受许人保持各自的独立性，经过特许合作共同获利。特许人可以以较少的投资获得较大的市场，受许人则可以低成本地参与分享他人的投资，尤其是无形资产带来的利益。
（三）交钥匙工程策略
交钥匙工程是指，跨国公司为东道国建造工厂或其它工程项目，当设计与建造完成并初步运转后，将该工厂或工程项目的所有权和管理权的“钥匙”，依照合同完整地“交”给对方，由对方开始经营。
交钥匙工程是在发达国家的跨国公司向发展中国家投资受阻后发展起来的一种非股权投资方式。另外，当它们拥有某种市场所需的尖端技术，希望能快速地大面积覆盖市场，所能使用的资本等要素又不足时，也会考虑采用交钥匙工程方式。
（四）回购式契约策略
国际间回购式契约经营，实质上是技术授权、国外投资、委托加工，以及目前仍颇为流行的补偿贸易的综合体，也被称为“补偿投资额”或“对等投资”。
这种经济合作方式，一般说来是发达国家的跨国公司向发展中国家的企业输出整厂设备或有专利权的制造技术，跨国公司得到该企业投产后所生产的适当比例的产品，作为付款方式。投资者也可以从生产中获得多种利益，如：机器、设备、零部件以及其它产品的提供等。
（五）BOT融资策略
BOT（建设—运营—移交）是一种比较新的契约型直接投资方式。
BOT中的移交，是BOT投资方式与其它投资方式相区别的关键所在。契约式或契约加股权式的合营，指投资方大都在经营期满以前，通过固定资产折旧及分利方式收回投资，契约中规定，合营期满，该企业全部财产无条件归东道国所有，不另行清算。而在股权合资经营的BOT方式中，经营期满后，原有企业有条件地移交给东道国，条件如何，由参与各方在合资前期谈判中商定。独资经营的移交也采用这种有条件的移交。
（六）项目融资策略
项目融资是为某一特定工程项目而发放的一种国际中长期贷款，项目贷款的主要担保是该工程项目预期的经济收益和其它参与人对工程修建、不能营运、收益不足以及还债等风险所承担的义务，而不是主办单位的财力与信誉。
项目融资主要有两种类型：一是无追索权项目融资，贷款人的风险很大，一般较少采用；二是目前国际上普遍采用的有追索权的项目融资，即贷款人除依赖项目收益作为偿债来源，并可在项目单位的资产上设定担保物权外，还要求与项目完工有利害关系的第三方当事人提供各种担保。各担保人对项目债务所负责任，以各自所提供的担保金额或按有关协议所承担的义务为限。
（七）DEG融资策略
德国投资与开发有限公司（DEG）是一家直属于德国联邦政府的金融机构，其主要目标是为亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家及中、东欧的体制转型国家的私营经济的发展提供帮助。
DEG的投资项目必须是可盈利的，符合环保的要求，属于非政治敏感性行业，并能为该国的发展产生积极的影响。DEG的投资对象须具有专业化的管理，没有行政干预，管理层在相关行业至少有5年的经验。其总资产大致应大于1000万德国马克，并小于50亿德国马克，且在前两年盈利，有留存利润，并且营业利润（净收入/销售额）应大于5%。
（八）申请世界银行IFC无担保抵押融资策略
世界银行国际金融公司（IFC），采用商业银行的国际惯例进行操作，投资于有稳定经济回报的具体项目。现在主要通过三种方式开展工作，即向企业提供项目融资、帮助发展中国家的企业在国际金融市场上筹集资金及向企业和政府提供咨询和技术援助。IFC通过有限追索权项目融资的方式，帮助项目融通资金。IFC通过与外国投资者直接进行项目合作、协助进行项目设计及帮助筹资来促进外国在华投资。
（九）融资租赁策略
融资租赁是指：出租人根据承租人的请求及提供的规格，与第三方（供货商）订立一项供货合同，出租人按照承租人在与其利益有关的范围内所同意的条款，取得工厂、资本货物或其它设备（以下简称设备），并且出租人与承租人订立一项租赁合同，以承租人支付租金为条件授予承租人使用设备的权利。
融资租赁集融资融物于一身，是一种采用融物形式的融资方式，具有浓厚的金融业务色彩，因而被看作是一项与设备有关的贷款业务。
（十）成立财务公司策略
根据我国的现行金融政策法规，有实力的企业可以组建财务公司，企业集团财务公司作为非银行金融机构的一种，可以发起成立商业银行和有关证券投资基金，产业投资基金。申请设立财务公司，申请人必须是具备一系列具体条件的企业集团。
财务公司可以经营：吸收成员单位的本、外币存款，经批准发行财务公司债券，对成员单位发放本、外币贷款，对成员单位产品的购买者提供买方信贷等，中国人民银行根据财务公司具体条件，决定和批准的业务。
（十一）产业投资基金策略
投资基金是现在市场经济中一种重要的融资方式，最早产生于英国，发展于美国。目前，全球基金市场总值达3万亿美元，与全球商品贸易总额相当。进入20世纪90年代以来，利用境外投资基金已成为我国利用外资的一种新的有效手段。
投资基金的流通方式主要有两种，一种是由基金本身随时赎回（封闭型基金）；另一种是在二级市场上竞价转让（开放型基金）。
（十二）重组改造不良资产商业银行策略
银行在我国可以算是特殊的政策性资源，企业完全可以抓住机会以银行资产重组的形式控股、兼并、收购地方性商业银行。银行资产重组，根据组织方式和重组模式的不同，可分为政府强制重组、银行自主重组；重组的措施可以是资产形态置换和现金购买。总之是力求控股银行，对控股银行进行股份制再改造，申请上市和开设国内外分行，筹措巨额资金以支持业内企业的发展，形成实质上的产业银行。
（十三）行业资产重组策略
资产重组是通过收购、兼并、注资控股、合资、债权转移、联合经营等多种方式，对同行业及关联行业实现优势企业经营规模的低成本快速扩张，并迅速扩大生产能力和市场营销网络。
（十四）资产证券化融资策略
资产证券化是传统融资方法以外的最新现代化融资工具，能在有效地保护国家对国有企业和基础设施所有权利益和保持企业稳定的基础上，解决国有大中型企业在管理体制改革中面临的资金需求和所有制形式之间的矛盾。
资产证券化能将流动性差的资产转变为流动性高的现金，并将未来预期的资产收益转变为当前实现的现金收入，通过资产负债表外融资改善企业的资产负债结构。同时，利用资本市尝破产隔离和信用增级等措施，解决中国引进外资方面的问题，特别是使用增级技术更适合中国现状。
（十五）员工持股策略
目前我国股份公司发行新股，为了反映职工以往的经营成果，可以向职工发行职工股。该公司职工股的数额不能超过发行社会公众股额度（A股）的10%，且人均不得超过5，000股；这部分公司职工股从新股上市之日起，期满半年后可上市流通。在公司上报申请公开发行股票材料时，必须报送经当地劳动部门核准的职工人数和职工预约认购股份的清单，中国证券监督管理委员会将进行核查，以后企业公开发行股票时有可能不再安排公司职工股份额。结合国外ESOP职工持股计划的成功之处，我们提出几个较为现实可行的职工持股方案：职工持股会。根据《公司法》，上市公司可依《民法》等规定，成立具有法律意义的社会团体法人——内部职工持股会，并以职工持股会作为公司的一名法人股东。在该职工持股会中，内部职工持股须达到一定比例，比如20%以上。这种职工持股会能使职工资产在该公司改制并发行的股票上市后得到增值。
职工基金计划。公司的职工以现金出资组成一个基金，将基金资产委托专业投资公司运作。基金的运作可独立进行，也可与回购计划和职工持股计划结合进行操作。
免责申明：本文仅为中经纵横市场研究观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。
