国外城市建设行业启示

第一节 国外新城建设启示

1975年，在巴黎举行了国际新城会议井成立了国际新城协会，总部设在伦敦，这表明经过近30年的探索之后，新城运动已引起了全世界的关注，特别是英国的新城建设赢得了很高的声誉，取得了举世瞩目的成功。英国还成立了专门机构，以商业活动为基础，从事国际上新城的建设和赢利性的服务出口。在借鉴它国经验的基础上，各国都创造了自己特定的模式。纵观世界新城建设的经验与教训，可以得到以下几点启示与结论：

第一，制度的保障。为保障新城建设的顺利进行，各国都制定丁专门的法律条文。在英国，新城开发是遵照《1946年新城法》进行的，而且坚持实施了整整30年，后来为了适应新的形势，对《1946年新城法》进行了必要的修改，制定了《1976年新城法》，法国则制定了《1960年新城法》和《1983年新城法》。荷兰还制定了《私人买卖土地的法律条款》等细则。

第二，持续、充足的资金保障。资金的供给对新城建设至关重要，英、法两国的新城运动之所以能顺利进行，关键在于政府能够实施科学的预算，并定期提供足额的资金，近年来还大力引进国际资本的参与。但中央政府、地方政府，新城开发公司、私营开发企业究竟应如何承担这笔庞大的费用，并享受相应的回报，确实是一个值得探讨的问题。

第三，综合的新城规划，英国的新城规划甚至是指导经济的发展和全国土地资源的利用，从而改善人民生活和工作条件的综合性计划的重要组成部分。而日本新城建设的教训也进一步表明，绝对有必要明确新城的功能，并立法规定各建设主体的职能权限，否则有关方面的冲突将是不可避免的。

第四，新城、旧城的关系。其实，反对新城的呼声从来就没有停止过，起初是由于庞大的开支，后来是由于严重的内城危机和新城建设过程中的一些矛盾与冲突，当然也由于建设新城耗资很大，而且历时漫长，相比之下，改造内城耗费较少，见效也较快，近十年来，随着内城改造呼声的频频高涨，本来倾注在新城上的很大一部分精力和财力被迫转移到了内城改造上，新城建设的步伐受到了一定的影响。对我国而言，新城建设几乎与内城改造、内城建设同步进行，三管齐下，如何对它们未来的角色进行合理的定位，并给予相应的重视，是必须考虑的问题之一。

第五，明确新城的功能。与伦敦新城相比，巴黎新城由于在半城市化地区集聚发展，因此，它们始终是城市空间的重要组成部分，并以吸纳城乡交错地带的新增人口、避免人口向巴黎市区过度集聚为主要职能，这是巴黎新城的最大特点；而伦敦新城则以保持伦敦地区人口规模的稳定为前提，主要容纳来自市区的外迁人口。因此，巴黎新城靠近巴黎（30公里），交通便捷，在空间上与之连成一体，而伦敦为了避免与新城连为一体，则通过绿化带与之保持相当的距离（50-100公里）。这同样对我国建设不同职能的新城具有一定的借鉴意义。

第二节 国外城市化道路借鉴

一、合理设定城市规模，取消行政级别限制

如美国东海岸的优越地理环境，使美国首先形成了一条从波士顿到纽约、华盛顿密集的城市经济带。尤其是纽约，已成为美国甚至世界的经济中心。而华盛顿虽然是首都，但仅仅是个行政中心，人口只有55万，充其量只能算个中等城市。美国的另一条城市经济带是从旧金山到硅谷到洛杉机，是高科技产业带。日本是环东京湾城市经济带，从东京、名古屋到大阪、神户，形成了“都会带”。澳大利亚的堪培拉是首都，只有十几万人口，只是个行政中心，而悉尼却有300万人口，是一个经济十分发达的大城市。可见发达国家的城市化遵循城市化发展的规律，以经济发展实际和经济规模为主线来安排城市的层级，而没搞“官位设市”。

二、突出产业强项

一个城市可以构筑多种产业功能，但从城市本性来看只能突出一两项主功能，形成一两项强势产业。如德国的展览名城汉诺威，印刷机械和大学城海德堡，荷兰的港口城市鹿特丹，服装名城意大利米兰，钟表之都瑞士洛桑等城市，均以其独到的城市竞争优势而屹立于世。纵观国际上这些优秀城市，无一不是产业特色显耀，城市个性鲜明的功能城市，其城市活力和后劲强劲，具有较强的吸引力和辐射力，而那些“全能城市”却不断走向衰落，两者形成强烈的反差。

三、讲究比较成本

城市本身是一份可增值的资产，因此在建设城市、经营城市中要讲究比较成本，高投入、低产出绝不是城市经营者的价值取向。为何美国中部和澳大利亚西部都没有像样的城市呢？很简单，这些地方没有良好的交通条件，产业难以在这里集聚和成长，城市基础设施的投入的成本会成倍增加，交通条件差导致人居环境差，人气也难于在此集聚，这样就算城市建起来了，也不会增值，甚至要亏本。

四、高度重视立法建设

美国、日本、意大利欠发达地区开发的实践无一例外地都具有重视立法及其配套机构建设的特点。美国开发西部过程中先后出台《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《阿巴拉契亚开发法》、《田纳西河流域管理法》等多项法规，并成立阿已拉契亚开发委员会、田纳西河流域管理委员会、地区再开发署、经济开发署等多个机构，有力地保障了美国开发西部各项政策措施的执行。目前，我国的西部大开发战略仍处于造势阶段，在西部大开发战略启动前，应先制定相关法律，以法律的严肃性，规范性。稳定性保证开发的持续，顺利进行。在这方面，政策不能代替法律。

五、赋予各省更大的自主权

第一，西部地区可以实行更加灵活优惠的土地政策，可以考虑将一定面积的待开发治理土地以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式承包，分租或批租给某单位和个人，在治理开发的前期给予贷款、补贴、贴息、雇佣工人工资、医疗保障等优惠政策，规定几十年不变，承包或承租者拥有充分的土地使用，转让和经营管理权。第二，是否可以考虑，经过批准授权西部一些省区根据自身的省情制定部分税收减免政策，来吸引企业和投资者。第三，能否考虑西部省份在项目审批、进出口企业登记、企业上市、开发区设立等方面拥有更大的权限，使其成为又一个特中之特的特区，一个广大国内外投资者乐于集聚的乐园。

六.该大力培育和扶持中小企业的发展

1975年以前，意大利政府过于强调重点发展大型企业的开发导向，这一导向使得南部工业过分地依赖国外原料，能源，如北非，中东的石油，在70年代第一次石油危机中，致使南部工业几乎趋于瘫痪，造成大批工人失业。在此沉痛教训面前，意大利政府于1975年后对其开发计划进行了重大调整，由过去的强调发展大型企业转变为重点发展小型企业，进一步推进工业化、城镇化。美国开发西部过程中赋予了州和地方政府一系列扶持小企业发展的政策，在提供贷款担保、寻求风险资本的投资等方面向中小企业倾斜，大力促进了中小企业的发展，我国西部地区地大人少，交通、信息闭塞，技术相对落后，但资源丰富、劳动力成本低，依托当地比较优势，发展小型企业更能适合西部的市场容量、收入水平和消费结构，而且也有利于这些企业的生存和竞争，随着小企业的大力发展，经济实力和配套建设的逐步改善，然后选择中心城市，围绕当地支柱行业，通过小企业的联合兼并，慢慢做大，发展成具有真正长久竞争力的大型企业。

第三节 国外城建投融资的成功做法

建立完善的城市投融资机制：

1、借鉴美国及我国先进城市的做法，政府垄断土地一级市场，将土地收益用于城建基础设施。

2、落实好现有政策范围内规定的城建资金，这是西方国家城建资金的重要来源。

3、确立经营城市的理念，抓好城市"空间资源"、"形象资源"和"政府资源"的合理利用，实行基础设施的有偿使用。

4、学习美国及国内先进城市的做法，发行城市建设债券。

5、制订优惠政策，积极招商引资，采用BOT（建设——经营——转让）、TOT（转让——经营——转让）、BOOT（建设——所有——运营——转让）、EPC（管理——采购——施工）等方式建设城市。

6、成立城建投融资公司，建立"自筹、自用、自还"的城建投融资新机制，发挥城建资金的最大效益。

第四节 国外经验对我国城建融资的借鉴

一、普遍采用特许经营方式

从体制上来看，引进特许经营机制是国外总的发展趋势。其目的是更有效地在国、内外金融市场上筹集资金，特别是吸引私人资本。各国引进特许经营机制，有在基础设施建设中引入市场机制、提高建设和管理效率以降低成本和改善服务的目的。

二、市政债券是重要的融资方式

从国外融资方式的运用上看，发行市政债券是各国筹集建设资金运用较多、筹资比例较大的一种融资方式。国外融资把向资本市场融资的重点放在了债券市场，并取得很大成功，这说明发行债券是比较的一种有效的融资方式，这种做法值得我国思考和借鉴。

三、重视政府作用

无论是哪个国家，政府在收费公路投融资活动中都始终发挥着规范、引导和调控作用。

一是政府可以通过法律手段为融资活动创造一个有利的外部环境。完备的法律制度，不仅可以为公路公司的经营活动提供充分的保障，而且一个规范的法律环境的形成，可以更有效地吸引大量的私人资本，拓宽融资渠道。

二是政府通过制定优惠政策来为收费公路融资营造一个有利的投资环境和良好的社会氛围。例如在美国，允许外国公司在美筹集资金，发行私有股票，并规定投资者购买的公路债券享受免税待遇。

三是政府通过经济手段保证收费公路融资活动的顺利实施。当高速公路公司经营困难、发生危机时，政府有责任进行财政干预，使高速公路的运行和维护继续得到可靠的保障。1982年法国政府决定，对采取特许经营方式的高速公路融资和管理制度进行改革，其中包括通过收购股权，将发生亏损的私营特许公司转变为半国有公司，即利用国家担保解除其财政危机。

可以看出，对政府在公路这样的基础设施建设中应发挥怎样的作用和应实现怎样的政府职能，国外比我国要认识得更为深刻。

四、处理好风险问题

风险的处理及防范在一定程度上是影响融资成功与否的关键因素。选择融资渠道或方式，不仅要清楚项目自身存在的风险、而且要注意各种融资渠道及方式本身的风险状况，还应考虑相关社会经济以及国家政治风险，这些风险因素都影响到项目的融资是否成功。墨西哥由于在开展高速公路特许经营的初期，政府没有对特许经营工作进行深入细致的研究，对项目费用和风险的测算也比较粗糙，结果金融危机的降临导致了许多特许经营公司经营困难，以致于政府最后不得不实行拯救计划来干预。而智利汲取了墨西哥的教训，采取了多种措施来保障高速公路特许经营取得成功，其中包括制定明确的风险分担机制措施，即政府承担的主要风险责任包括担保项目贷款，担保最低交通量，在项目建设过程中发生变更时就特许经营期限或政府补助作相应调整等。因此，在融资中，对各种风险的化解和处理是值得认真研究的。

市场资金充裕，政府投资不足的“事实”被大量涌入的银行贷款所掩盖。巨额银行贷款给业内人士造成很大错觉，认为建设资金并不缺乏，所有资金缺口都可以由银行解决。市场的作用被严重夸大。而此时，银行正处于体制改革时期，银行是国家的旧概念依然根深蒂固，加之居民储蓄额高居不下，突发的巨大需求为银行资金找到出路。但这种“被夸大的市场”在逐渐完善的市场经济环境中正在得到纠正。

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