煤炭行业发展政策环境分析

第一节 产业政策研究

一、价格放开，市场调节

1992年以前煤炭行业实行计划管理，1993年在开始向市场化方向转变的大背景中，煤炭行业逐步取消计划分配和国家定价的政策，开始实行价格放开和市场调节的政策。1996年除发电用煤外，其余煤炭价格全部放开。1996～2000年，发电用煤实行国家指导价格的政策，从2001年1月1口开始，发电用煤炭价格也全部放开，煤炭产品全部进入市场调节阶段。

二、属地化管理

1998年煤炭行业经历了一次重大的变革，原94家国有大中犁重点煤矿企业，全部下放到地方实行属地化管理，即税收全部上缴地方，利润全部留给企业。同时职工资、福利，离退休人员和下岗人员的基本生活保障原则上由地方和企业共同解决。

三、整顿小煤矿

从1998年国务院下发了《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》起，一直到2002年，原国家经贸委每年都要下发有关原煤生产总最控制目标和关井压产工作的通知，严厉整顿并要求关闭非法和布局不合理的小煤矿。

四、鼓励出口

1999年8月开始，国家实施加大鼓励煤炭出口的政策。主要包括出口退税和协调生产、运输和外贸企业的业务衔接，并禁止相关环节对出口煤炭实行止常价格以外的另行收费。为了鼓励煤炭企业积极出口煤炭，国家于1999年制定出台了相关的鼓励出口的优惠政策，2001年和2003年又补充批准延长该政策。依据该政策，2002年国家又进一步明确了煤炭企业自营或委托外贸企业代理出口自产产品其增值税的出口退税率从9%提高到13%，采取先征后返的政策，有效的鼓励了我国的煤炭出口。从2001年以来，我国煤炭出口大幅度提高。

五、报废处理枯竭煤矿

煤炭企业属于资源开发性产业，所有煤矿都要经历衰老、报废的自然过程。从1999年开始，国家集中对尚在生产中的煤矿进行系统的资源存最调查，初步筛选确定了60余家资源枯竭企业，逐步进入报废破产程序，到2001年，该60余家煤矿企业的报废关闭工作已经基本完成。从2002年开始，国家逐步开始实行第2批资源枯竭煤矿企业的调查筛选和处理工作。

第二节 市场准入条件

中国宪法和《矿产资源法》明确规定，“矿产资源属于国家所有"。国家因此享有对矿产资源占有、使用、收益和处分的权利。国家通过依法设立矿业权，实现矿产资源所有权与经营权的分离。通过矿业权有偿出让和依法转让，实现矿业权的市场流转，从而保护矿产资源所有者和使用者权益，建立矿业秩序，实现矿业经济健康发展。《矿产资源法》及三个配套法规一《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权管理办法》等共同形成了我国矿业权管理体系。煤矿开采也要遵守国家的矿产资源管理规则。

矿业权是指自然人、泫人和其他社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采等一系列经济活动的权利。

矿业权划分为探矿权和采矿权。探矿权是指探矿权人在依法取得的勘查许可证规定的范围和期限内，勘查矿产资源的权利。采矿权是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围和期限内，开采矿产资源的权利。

进入煤炭开采行业，首先要遵照有关矿产法律体系规定的枣项，依法获得探矿权与采矿权。具体内容包括：

（1）勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经政府地质矿产主管部门批准取得探矿权、采矿权。

（2）获得矿业权要进行登记。矿业权登记有探矿权登记和采矿权登记，并分为申请登记、变更登记、延续登记、撤消登记和保留登记等。其中勘查矿产资源按区块进行登记。

（3）矿业权要有偿取得。矿业权作为一种财产权，实行有偿流转。探矿权人要按规定缴纳探矿权使用费，包括以勘查年度计算，逐年缴纳，其标准是第一个勘查年度至第三个勘查年度，每甲方公里每年缴纳100元，从第四个勘查年度起，每甲方公里每年增加100元，但最高不超过每甲方公里每年500元，以及由政府…资勘查形成的探矿权价款；采矿权人要按规定缴纳采矿权使用费，包括按照矿区范围的面秋逐年缴纳，标准为每甲方公里每年1000元，以及由政府出资勘查形成的采矿权价款。

（4）探矿权申请需具备如下条件：

第一、中华人民共和国公民或在中国注册的公司、企业和其它经济组织。

第二、国家出资勘查的，由国家委托进行地质勘查工作的单位。

第三、要具备相应的地质勘查资格或聘用具有勘查资格的单位实施勘查。

第四、从事矿产资源勘查的外商，经过外经贸部门批准，到工商行政管理机关依法登记注册，向国土资源部门申请探矿权。

第三节 税收政策

1994年国家进行税制改革，在全国实行增值税的政策，煤炭行业也进行了相应的税制改革，实行13%的增值税。同时煤炭作为资源性产业，还有按最计征的矿产资源税和按销售额计征的矿产资源补偿费等，现行的煤炭行业税收基本构成见下表。

中国煤炭企业基本税负构成

1994年国家税制改革后，煤炭行业的综合税收水平上升，与其它行业比较，相对税收水甲也有相当幅度的上升。

中国煤炭企业综合税负水平与其它行业的比较

可以看出，与煤炭相关联的黑色金属采矿业、化学原料及制品业以及电力等行业税收的变化比较，煤炭行业的综合税率绝对值增长最多，达到5.9个百分点，煤炭行业的综合税率的升幅较大。

第四节 投资政策

一、国有为主，多种所有制形式投资并存

我国对煤炭行业的投资采取以国有经济投资为主体，多种所有制形式投资并存发展的政策。国家允许私人、个体、集体投资开办煤矿开采企业，所需资金由投资者自己筹措；国家鼓励外商商接投资开发我国的煤矿资源，同时鼓励外商投资煤炭资源的勘察和勘探；国有煤矿从过去的拨款投资改为贷款经营，从投资向贷款转变以后，国家将原用于煤炭企业投资的资金划转到国家开发银行实行贷款，规定煤矿项目建设的资本金不能低于全部投资的30%。虽然国有煤矿已经全部下放到地方实施属地化管理，但是对于一些资产负债率过高、企业经营困难的企业，国家在必要时进行非经常性的资奉金的注入，用于解决企业的特殊困难，国家有针对性的对一些潜在效益好的煤矿企业进行了资本金的补充性注入。

国家将煤炭产业定位于竞争性基础产业，根据国家现行经济政策，应该允许国有资本从煤矿企业中适当退出，但是目前的退出主要表现在煤矿企业的破产倒闭领域，积极的退出政策和对原国有煤矿的抓大放小等政策在地方政府层面上还没有完全展开。

二、债转股政策

1999年，经国务院批准，国家经贸委和中国人民银行联合下发了企业债权转股权的具体实施意见，遵照该意见，煤炭行业从当年开始进行债转股工作，整个煤炭行业有60家左右的企业被列为债转股工作范围，其中2002年实施债转股的企业有10家左右。实行债转股后，相关煤炭企业的K期负债率从60%左右下降到40%强，下降了接近20个百分点，个别企业下降超过30个百分点。

从目前的进展来看，债转股政策实施顺利，并取得了初步效果。

三、国债贴息贷款

1998年，随着原国有煤矿下放到地方，国家逐渐取消了过去长期实行的对煤炭行业的专项贷款。该专项贷款主要包括支持现代化矿井建设、煤炭洗选加工和多种经营3个方面。致使1998和1999两年原国有重点煤矿没有新开工贷款技术改造项目，2000年和2001年国有煤矿的技术改造项目全部是企业自筹资金解决。煤炭行业的技术改造资金投入成明显下降趋势。针对这种情况，国家开始重新安排国债贴息贷款用于煤矿技术改造项目，投资明显增长。

2005年煤炭企业债转股简况

2005年能源与煤炭行业更新改造投资

2005年能源与煤炭行业基建投资

第五节 管理体制

一、行业管理的主要部门

我国煤炭行业主要由原国家发展计划委员会、原国家经济贸易委员会、国家煤炭工业局（2001年以后并入国家经济贸易委员会相关司局）和国家煤矿安全生产监督管理局等从规划、产业、投资、运行、价格和安全等多方面负责管理。

财政、人行、外贸、税务、海关总署等政府部门与国家其它宏观调控部门和行业主管部门共同制定与煤炭行业相关的财政、金融、税收和进出口等政策。

二、主要内容和实施手段

1、煤炭行业管理的主要内容

国家宏观经济管理部门负责制定煤炭行业的中长期发展战略和规划并制定年度发展计划；拟订、衔接年度煤炭开采、运输和消费的平衡；负责安排资源开发和生产力布局；安排国家拨款建设项目和国家建设项目和涉外项目；监测固定资产投资状况，安排国家财政资金的建设项目和重大项目等。

国家产业管理部门负责监测分析煤炭行业的运行态势，编制并组织实施近期行业运行调控目标，调节行业日常运行状况，组织解决行业运行中的重大问题；组织拟订、实施煤炭行业的产业政策；研究提出煤炭产运需衔接的建议；研究提出煤炭行业的发展方针、政策和法规，组织制定行业规章、规范和技术标准；指导国有煤矿建立现代企业制度，推动国有煤炭企业兼并破产、扭亏增盈、转产分流；依法整顿煤炭开采和经营秩序，关停违法开办和经营的各类煤矿等。

2、煤炭行业管理的主要手段

国家煤炭行业的中长期发展规划和年度发展计划，是在国家宏观调控部提出国民经济和社会发展总体战略的中长期规划和年度计划中经过研究总最平衡、发展速度和结构调整的调控目标中给予合理定位、安排制定的，充分考虑了衔接、平衡各主要行业的发展规划，做到协调发展，也充分考虑了如何满足本行业发展所需各种外部条件，还包括本行业发展中重大问题和困难的解决办法和手段等。涉及的政府部门主要包括原国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、铁道部、交通部、外经贸部等。

通过对经济发展的分析和掌握，对重点行业及用户的消费意向和消费水平的调查，预见性的提出产销平衡方案，并商国家运输部门组织制定合理的运输方案，衔接生产、运输和消费的平衡。

通过对煤炭市场的监测，适时提出国家拨付专项资金用于支持煤炭投资扩大生产或加强安全投资的建议。

依据相关法律法规，组织中央、地方的相关监察、执法部门对非法和布局不合理的煤矿开展实地调查，明确各级各相关部门的责任，提出具体的关闭意见。

通过制定发放煤炭生产许可证和矿长经营资格证书的方法和强化煤炭生产安全标准等手段，规范和整顿煤炭生产经营秩序。

通过解决部分历史欠帐的方式，帮助地方政府对国有煤矿企业完成职工基本养老保险从中央移交到地方的工作。

通过制定相关的政策，支持地方政府实施下岗职工基本生活保障和积极推进再就业工作。