港口码头行业政策环境分析

第一节 最新相关行业政策

一、《港口经营管理规定》

作为《港口法》的配套法规，交通部出台《港口经营管理规定》（以下简称《规定》），于2004年6月1日起正式实施。该《规定》对港口经营的市场准入条件、经营管理、监督检查、以及港口经营过程中的违法行为的处罚进行了细化，意味着港口行政部门对港口经营管理将更加规范。

1、港口经营业务的种类：

《规定》第三条指出，港口经营，是指港口经营人在港口区域内为船舶、旅客和货物提供港口设施或者服务的活动，主要包括下列各项：为船舶提供码头、过驳锚地、浮筒等设施；为旅客提供侯船和上下船舶设施和服务；为委托人提供货物装卸（含过驳）、仓储、港内驳运、集装箱堆放、拆拼箱以及对货物及其包装进行简单加工处理等；为船舶进出港、靠离码头、移泊提供顶推、拖带等服务；为委托人提供货物交接过程中的点数和检查货物表面状况的理货服务；为船舶提供岸电、燃物料、生活品供应、船员接送及提供垃圾接收、压舱水（含残油、污水收集）处理、围油栏供应服务等船舶港口服务；从事港口设施、设备和港口机械的租赁、维修业务。

2、从事港口经营的申报程序

《规定》指出，申请从事港口经营应当具备一定的条件并且向港口行政管理部门提出书面申请并提交相关的文件和资料，港口行政管理部门应当自受理申请之日起三十个工作日内作出许可或者不许可的决定。

《规定》明确，申请从事港口理货也应具备相应的条件，并且向交通部提出书面申请和提交相关文件资料，交通部应当在受理申请人的申请之日起二十个工作日内作出许可或者不许可的决定。

申请人凭港口行政管理部门或者交通部核发的《港口经营许可证》到工商管理部门办理工商登记，取得营业执照后方可从事港口业务。港口经营人应当按照港口行政管理部门许可的经营范围从事港口经营活动。

3、监督检查

《规定》要求，港口行政管理部门应当依法对港口安全生产情况和本规定执行情况实施监督检查。并将检查的结果向社会公布。港口行政管理部门应当对旅客集中、货物装卸量较大或者特殊用途的码头进行重点巡查。检查中发现安全隐患的，应当责令被检查人立即排除或者限期排除。

《办法》还明确，未依法取得港口经营许可证，从事港口经营的；未经依法许可，经营港口理货业务的；港口理货业务经营人兼营货物装卸经营业务、仓储经营业务的，由港口行政管理部门责令停止违法经营，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下罚款；违法所得不足十万元的，处五万元以上二十万元以下罚款。其中，港口理货业务经营人兼营货物装卸经营业务、仓储经营业务情节严重的，由交通部吊销港口理货业务经营许可证，并以适当方式向社会公布。

二、海洋运输政策

1、港口安全评价管理办法

1）第一条

为贯彻“安全第一，预防为主”的安全生产方针，保障和促进港口安全生产，规范港口建设工程项目和港口生产系统的安全评价管理，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等有关法律、行政法规，制定本办法。

2）第二条

本办法适用于中华人民共和国境内沿海与内河港口(不包括渔港、军港)的新建、改建、扩建和技术改造工程项目(以下简称港口建设项目)及港口生产经营单位的安全评价管理工作。

3）第三条

港口安全评价是以实现港口建设项目和港口生产系统的安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，对港口建设项目和生产系统中存在的危险、有害因素进行辩识与分析，判断建设项目、生产系统发生安全事故的可能性及其严重程度，为制定港口建设与生产的安全对策措施以及进行安全生产监察提供科学依据。安全评价包括港口建设项目安全预评价、安全验收评价以及港口生产经营单位的安全现状评价、专项安全评价。

4）第四条

港口建设和生产经营单位可自主选择熟悉港口生产经营设备、设施及装卸工艺的安全评价机构承担评价项目，逐步建立招投标机制，鼓励评价机构间的公平竞争，促进评价工作的良性发展。

5）第五条

从事港口安全评价的机构应依法取得由国家安全生产主管部门核准的《安全评价机构资质证书》，资质类别应符合评价项目要求，业务范围包括港口业，从业人员应持有效《安全评价人员资格证书》。

6）第六条

港口建设项目必须符合国家和行业安全生产的有关法律、法规、规章、技术标准和规范的规定，建设项目的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用(以下简称“三同时”)。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

7）第七条

国家规定的港口大中型基本建设项目和限额以上的技术改造项目，都应进行安全预评价；对客运码头、石油化工码头及罐(库)区、散粮筒仓码头及筒仓、港口危险货物装卸码头及库场、构成重大危险源的港内加油站以及生产用燃料油储存库等建设项目，必须进行安全预评价。

8）第八条

港口建设项目安全预评价，是根据建设项目可行性研究报告的内容，运用科学的评价方法，对拟建工程设计方案以及类比工程进行分析，预测该建设项目存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全技术设计和安全管理的建议，作为该建设项目初步设计中安全设施设计和建设项目安全管理、监察的主要依据。

9）第九条

港口建设单位对港口建设项目安全设施“三同时”负全面责任，在建设项目工程可行性研究阶段，委托设计单位以外的安全评价机构进行建设项目安全预评价，评价应在初步设计会审前完成。

10）第十条

设计单位对港口建设项目安全设施设计负技术责任，应遵守和落实国家及行业现行的安全标准、技术规范，依据工程可行性研究和安全预评价的要求进行安全设施设计，同时编制安全专篇。

11）第十一条

施工单位应对港口建设项目的安全设施的工程质量负责，应严格依据设计文件要求施工，做到建设项目的安全设施与主体工程同时施工，确保安全设施设计方案的有效实施。

12）第十二条

大型港口建设项目、客运码头、石油化工码头及罐(库)区、散粮筒仓码头及筒仓、港口危险货物装卸码头及库场、构成重大危险源的港内加油站以及生产用燃料油储存库等建设项目竣工、试生产运行正常后，应进行安全验收评价，安全验收评价报告作为建设项目安全设施单项验收的重要依据。

13）第十三条

安全验收评价的内容包括：建设项目落实预评价报告的安全技术措施的情况，安全设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，与建设项目配套的安全设施、设备是否符合国家和行业有关安全生产法律、法规、规章、技术标准和规范的要求，建设项目试生产后的安全管理机构和安全制度是否适应安全管理的需要，从总体上评价港口建设项目的运行状况和安全管理是否正常、安全、可靠。
14）第十四条

石油化工码头及罐（库）区、港口危险货物装卸码头及库场、构成重大危险源的港内加油站以及生产用燃料油储存库等场所应进行专项安全评价。根据国家《危险化学品安全管理条例》的要求，从事危险化学品装卸、储运经营的港口生产单位应每两年进行一次专项安全评价，根据不同危险化学品的理化性能、装卸安全技术要求、装卸量、储存量，港口周边环境影响以及安全管理状况等因素，科学地分析突发重大事故的致因并预测模拟其后果，提出安全对策措施和重大安全事故应急预案。

15）第十五条

客运码头（包括客滚码头、火车轮渡码头）、散粮筒仓码头及筒仓和其他非危险货物装卸码头，对存在的安全生产不稳定因素，港口生产经营单位应主动开展安全现状评价，通过评价查找生产经营过程中存在的危险、有害因素，确定其危险程度，制定合理可行的安全对策措施，及时整改安全生产条件和事故隐患。客运码头应制定重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案，保障旅客安全。第十七条承担港口安全评价的机构应严格遵守国家和行业安全生产的法律、法规、规章、技术标准和规范，按照国家安全生产主管部门颁布的有关评价导则开展工作，建立严格的内部管理制度，规范评价程序，采用先进、科学的安全评价方法，确保评价工作质量，对评价结果负责。

16）第十六条

承担安全现状评价的机构应深入调查研究，广泛收集相关技术资料和安全管理规章制度，识别并把握评价对象安全管理的特点和重点，采用适当的评价方法，全面、系统地进行分析评价，评估评价对象执行国家和行业安全生产法律、法规、规章、技术标准和规范的基本情况，从生产经营设备设施、装卸工艺与生产环境条件、安全规章制度与管理状况、安全教育与员工素质等诸方面的现状全面、系统地进行评价，提出具有针对性和可操作性的安全对策措施及建议。

17）第十七条

承担港口安全评价的机构应严格遵守国家和行业安全生产的法律、法规、规章、技术标准和规范，按照国家安全生产主管部门颁布的有关评价导则开展工作，建立严格的内部管理制度，规范评价程序，采用先进、科学的安全评价方法，确保评价工作质量，对评价结果负责。

18）第十八条

港口安全评价实行专家评审和备案制度。评价报告评审一般采用专家会议形式，通过评审的安全评价报告由港口建设单位或生产经营单位报送相应的地方安全生产监督管理部门、港口行政管理部门和海事管理机构备案，安全预评价报告应同时送交该港口建设项目设计单位。由国务院投资主管部门核准的港口建设项目的安全预评价报告，应同时报送交通部、国家安全生产监督管理局主管司局备案。

19）第十九条

根据国家安全评价管理的有关规定和港口管理实际，大型港口建设项目的安全预评价报告和验收评价报告，由交通水运安全评审中心或国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心组织评审；其他港口建设项目和港口生产经营单位的安全评价报告由交通水运安全评审中心或其他具备资质条件的社会中介机构组织评审。为确保评审结果的客观性和公正性，组织评审的机构不得评审本机构承接的评价项目。
20）第二十条

组织港口安全评价报告评审的机构应以安全生产科研为依托，拥有熟悉安全技术的专业人员，并建立规范的评审制度、工作程序和评审专家库。工作中必须认真执行国家和行业安全生产法律、法规、规章、技术标准和规范，坚持“科学、客观、公正、求实”的原则，根据评价项目实际，随机选择相关的专家，充分发挥评审专家组的作用，确保评审工作的质量。交通水运安全评审中心、国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心组织的港口安全评价的评审工作，应接受交通部和国家安全生产监督管理局主管司局的监督与指导，在组织评审过程中如发生重大分歧，应及时向有关主管部门报告。

21）第二十一条

组织大型港口建设项目安全评价报告评审的机构应将评审制度、工作程序及评审专家库报送交通部和国家安全生产监督管理局主管部门。评审机构应选择熟悉港口工程安全设计、生产工艺和设备设施安全管理、消防管理、危险货物安全监督管理、海事安全监督管理及科研、院校等方面的专业技术人员入专家库。

22）第二十二条

安全评价机构及其从业人员、评审机构及参加评审工作的专家应认真履行职责，对有失公正、弄虚作假等违纪违法行为应承担相应的法律责任。同时，应保守港口建设单位或生产经营单位的商业秘密，尊重和保护评价报告有关技术内容的知识产权。

23）第二十三条

港口安全评价的费用应根据具体评价项目的工作量等实际情况，参照国家相关费规标准由评价机构与委托单位双方协商，合理确定。专家评审的相关费用，由港口建设单位或生产经营单位承担。

24）第二十四条

港口所在地安全生产监督管理部门、港口行政管理部门、海事管理机构根据有关法律法规赋予的职责，对港口建设项目安全设施“三同时”和港口生产系统安全评价进行监督管理。

2、港口工程竣工验收办法

1）第一条

为规范港口工程竣工验收工作，保证港口工程质量，保护人民生命和财产安全，根据《中华人民共和国港口法》，制定本办法。

2）第二条

本办法适用于新建和改建的港口工程竣工验收活动。本办法所称港口工程竣工验收，是指港口工程完工后、投入使用前，对港口工程质量、执行国家和行业强制性标准情况、投资使用情况等事项的全面检查验收，以及对港口工程建设、设计、施工、监理等工作的综合评价。

3）第三条

港口工程竣工后，经验收合格方可投入使用。

4）第四条

港口工程竣工验收，应当遵循公开、公正、真实、科学的原则。

5）第五条

港口工程项目法人、设计、施工、监理等单位应当接受、配合竣工验收工作，提供的有关资料应当真实、有效。

6）第六条

港口工程竣工验收，实行统一管理、分级负责制度。交通部统一管理全国港口竣工验收工作。经国务院投资主管部门审批、核准和经交通部审批的港口工程竣工验收，由交通部负责。省级人民政府投资主管部门审批、核准和省级交通主管部门审批的港口工程竣工验收，由省级交通主管部门负责。本条第三款、第四款规定以外的港口工程由港口所在地港口行政管理部门负责竣工验收。以上负责港口工程竣工验收的部门统称为竣工验收部门。

7）第七条

港口工程进行竣工验收应当具备以下条件：

（1）港口工程有关合同约定的各项内容已基本完成，申请竣工验收的建设项目有尾留工程的，尾留工程不得影响建设项目的投产使用，尾留工程投资额可根据实际测算投资额或按照工程概算所列的投资额列入竣工决算报告，但不得超过工程总投资的5%。施工单位对工程质量自检合格，监理工程师对工程质量评定合格，项目法人组织设计、施工、监理、工程质量监督等单位进行的交工验收合格；

（2）主要工艺设备或设施通过调试具备生产条件；

（3）一般港口工程经过3个月试运行；设有系统装卸设备的矿石、煤炭、散粮、油气、集装箱码头等港口工程，经过6个月试运行，符合设计要求；

（4）环境保护设施、安全设施、消防设施已按照设计要求与主体工程同时建成，并通过有关部门的专项验收；航标设施以及其他辅助性设施已按照《港口法》的规定，与港口同时建设，并保证按期投入使用；

（5）竣工档案资料齐全，并通过专项验收；

（6）竣工决算报告编制完成，并通过审计；

（7）廉政建设合同已履行。

8）第八条

港口工程试运行前，项目法人应当向港口所在地港口行政管理部门办理港口工程试运行备案手续。试运行期满后应当及时办理港口工程竣工验收手续。港口工程试运行期自港口工程试运行备案之日起开始计算。

9）第九条

港口工程符合竣工验收条件的，项目法人应当向港口所在地港口行政管理部门提出竣工验收申请。对于一次设计、分期建成的港口工程，项目法人可以对已建成并符合竣工验收条件的部分港口工程提出分期竣工验收申请。

10）第十条

交通部和省级交通主管部门负责竣工验收的港口工程，由该港口所在地港口行政管理部门组织初步验收。初步验收合格后，由港口行政管理部门向省级交通主管部门提出竣工验收申请，其中交通部负责竣工验收的，由省级交通主管部门向交通部转报竣工验收的申请材料。

11）第十一条

港口工程竣工验收部门应当自收到竣工验收申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查，对于不符合竣工验收条件的，应当及时退回并告知理由；对于符合竣工验收条件的，应当受理竣工验收申请。港口工程竣工验收或者初步验收应当自受理之日起20个工作日内完成。20个工作日内不能完成的，经竣工验收部门负责人批准，可以延长10个工作日。

12）第十二条

港口工程竣工验收由竣工验收部门组织质量监督机构、当地海事管理机构、有关行政主管部门、有关专家组成竣工验收委员会实施。港口工程项目法人、设计单位、监理单位、施工单位等应当参加竣工验收工作。

13）第十三条

港口工程竣工验收的主要依据是：

（1）按照国家有关规定应当具备的港口工程建设项目的审批、核准、备案文件；

（2）初步设计、施工图设计、变更设计及概算调整等文件；

（3）招标文件及合同文本；

（4）主要设备技术规格或说明书等；

（5）国家和交通部颁布的技术规范和标准及法律、法规、规章的相关规定。

14）第十四条

港口工程竣工验收的内容是：

（1）审查港口工程是否具备国家规定的审批文件及相关手续；

（2）检查港口工程实体质量；

（3）检查港口工程合同履约情况，审查有关竣工档案资料；

（4）检查国家和行业强制性标准执行情况；

（5）核定码头靠泊等级、吞吐能力以及进出港口的航道等级；

（6）检查环境保护、劳动安全卫生、消防、档案等专项验收情况；

（7）检查对港口工程竣工决算报告的审计情况；

（8）检查廉政建设合同执行情况；

（9）确定工程质量等级；

（10）对存在问题和尾留工程提出处理意见；

（11）形成、通过并签署《港口工程竣工验收鉴定书》。

15）第十五条

对竣工验收合格的，港口工程竣工验收部门应当自《港口工程竣工验收鉴定书》签署之日起10个工作日内，签发《港口工程竣工验收证书》。

16）第十六条

竣工验收不合格的，项目法人应当按照竣工验收委员会提出的处理意见进行限期整改。整改期满后，项目法人应当重新提出港口工程竣工验收申请。

17）第十七条

港口工程竣工验收完成后，应当在国家规定的时间内办理固定资产移交等相关手续。

18）第十八条

由省级交通主管部门和港口所在地港口行政管理部门负责竣工验收的，在竣工验收完成后，省级交通主管部门和港口所在地港口行政管理部门应当将竣工验收的有关情况向交通部备案。

19）第十九条

港口工程未经竣工验收或者竣工验收不合格的，不得投入使用，港口行政管理部门不予办理港口经营许可证。

20）第二十条

项目法人违反本办法规定，未经备案进行试运行的，由港口所在地港口行政管理部门责令停止试运行。

21）第二十一条

港口工程未经验收合格，擅自投入使用的，由港口所在地港口行政管理部门责令停止使用，限期改正，可以处5万元以下罚款。

22）第二十二条

竣工验收部门工作人员在竣工验收中滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

23）第二十三条

竣工验收委员会成员在竣工验收中玩忽职守、徇私舞弊造成重大损失构成犯罪的，依法追究刑事责任。

24）第二十四条

利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织或外国政府贷款、援助资金的港口工程，贷款方、资金提供方对工程竣工验收另有规定的，可以适用其规定，但不得违背中华人民共和国的法律、法规规定和社会公共利益。

25）第二十五条

《港口工程竣工验收鉴定书》和《港口工程竣工验收证书》应当按照交通部规定的统一格式印制。

26）第二十六条

本办法自2005年6月1日起施行，《交通部港口建设项目（工程）竣工验收办法》（交基发[1995]155号）同时废止。本办法施行前公布的有关规定与本办法有抵触的，自本办法施行之日起停止执行。

三、整合港口群资源 打造不同特色的港口体系

根据我国沿海主枢纽港的分布地域和特点，交通部重点整合长江三角洲、珠江三角洲、华南地区及环渤海地区港口资源，打造具有不同特色的港口体系。我国正在初步形成的港口新格局是：围绕建设上海为中心、江浙为两翼的上海国际航运中心，上海、宁波两港为主体的长江三角洲与东南沿海区域港口群；围绕香港国际航运中心发展，香港、深圳和广州三港为主体的华南区域港口群；围绕建设东北亚重要国际航运中心，大连、天津、青岛三港各自形成特色发展为主体的环渤海区域港口群。

我国港口实施政企分开后，新型港务集团正在摆脱地区限制，加速走向市场化。如上海港集装箱有限公司已经与重庆港合资经营“港九物流”，与武汉港合资经营集装箱码头，与南通港建立了“战略联盟”，并正在与沿江和沿海其他港口洽谈合作。

四、水路交通投融资政策研究

水路交通投资项目根据其功能和经济效益差别以及项目建设中政府与企业的投融资职能，可以划分为公益性项目、经营性基础项目和经营性一般项目三大类。

1、第一类是公益性项目

主要包括水路交通基本条件的内河航道、进港公用航道等航道设施，公共的非经营性的防波堤、护岸、港池、锚地、浮筒、航标、临港道路、港口给排水、环保等港口设施，水路交通支持系统的水上安全监督、通信、救助、打捞、公安消防、教育、科研和信息等设施。公益性项目的功能在于为水路交通开创必不可少的条件，其投资是以获得社会效益而不是直接的经济效益为目的，投资额巨大但不能取得直接的投资回报。

2、第二类是经营性基础项目

主要包括与港口企业经营有关的基础性项目，如码头、趸船、栈桥、港内道路（铁路）、客运站等设施。经营性基础项目的功能在于为港口和船舶提供经营基础，投融资活动部分体现为社会效益，部分体现为直接的经济效益，投资规模相对较大，具有一定的垄断性质，能够取得一定的投资回报。

3、第三类是经营性一般项目

主要包括与港口企业经营有关的一般经营设施项目，如装卸机械、设备、车辆、船舶、仓库、堆场、水上过驳平台等设施或设备；与航运企业经营有关的运输船舶、集装箱等设施或设备。经营性一般项目的功能在于为社会生产进行水上运输活动，投融资活动主要体现为直接经济效益，部分体现为社会效益，投资规模相对较小，具有半竞争性性质，投资回报相对较高。

对于第一类的公益性投资项目，投资主体为政府，投资资金为国家的财政拨款与国家的财政融资。其中全国性水路交通支持、“两横一纵两网”骨干航道以及与主枢纽港有关的公益性项目的投资主体为中央政府；其他公益性项目的投资主体为地方政府。对于第二类的水路交通经营性基础项目，实行多元化投资主体，可以由中央政府、地方政府、企业以及个人进行“拼盘投资”，采用多种筹资方式。

其中跨地区的水路交通经营性基础项目应以中央政府投资为主；地区内的水路交通经营性基础项目应以地方政府投资为主。对于第三类的水路交通经营性一般项目，投资的主体为企业或个人，投资资金以自筹为主，政府给予政策性贷款支持。

第二节 体制改革后的中国港口业

港口法中对港口规划与建设提出了新的要求，港口建设必须符合港口规划，港口的基本功能是为社会经济提供服务，港口的建设应以满足和促进社会经济的发展为限，特别是港口作为社会基础设施投资巨大、回收期长，甚至根本难以回收，因此港口的布局合理和充分发挥每一个港口的效能尤为重要。如果只从局部利益和部门利益出发，竞相投资，就会出现一些地区港口众多而吃不饱，另一些地区港口紧缺的现象，造成资金的巨大浪费，并影响国民经济的平衡发展。目前南京长江南岸码头林立，而企业的发展规模也大小不一，没有完全形成规模化的发展态势，必须整合资源，使之与沿江开发的战略相适应，与城市建设的总体规划相协调，保持可持续发展的态势，达到更加繁荣和美丽。而北岸的开发也必须和南岸经济的发展相结合，南京长江北岸的港口建设目前仍有很大的发展空间，在沿江开发的热潮中，必须重视南京北岸的港口建设规划，以保证这一不可再生的宝贵资源达到更加有效的利用。随着沿江开发的深入，人们的发展眼光将向南京长江北岸，为此，港口规划必须具有前瞻性、科学性、合理性。外部条件的转变对港口发展形成了挑战，要适应这种新环境，港口必须认识到自身的优势与不足。目前受国际海运发展和国际经济一体化趋势的影响，港口业发展呈现以下新趋势和特点：

1、码头泊位深水化

主要是适应船舶大型化，降低运输成本的需要。运输集装箱化。因其具有装卸便捷、运输安全、效率高、成本低的特点，特别适用于海运业务的发展。

2、现代综合物流服务信息化、网络化、智能化、标准化和社会化

现代综合物流服务的兴起将为流通领域带来革命性变革，并使港口的商贸功能得以加强。作为全球化的结果，生产与流通过程更加规范化，因而就引起了多式联运与物流服务需求的增加。港口必须与整个系统协调一致才能满足复杂生产过程和现代用户的需求。因此现代港口必须能够提供快速、可靠而灵活的综合物流服务。所以港口应成为集装箱多式联运的中心，并能提供与腹地连接的高效集疏运系统网络。

3、高科技化

一方面是港口信息网络化，另一方面是港口装卸高度机械化和自动化。信息化是港口管理现代化的前提，因此，加强信息资料的收集和调查研究，搞好港口信息统计工作，掌握港口行业的基本情况，是行业管理的一项主要任务。新技术的高速发展已对港口的经营管理产生了重要影响。作为国际物流链上重要的一环，港口的效率、服务水平及可靠性是非常关键的因素。而现代技术，尤其是信息与自动化技术可为港口物流过程提供良好的控制与管理。因此，电子港和提供良好信息与通讯基础设施的港口在未来竞争中更能显示出其优势。

4、环保化

这是港口可持续发展的重要条件之一。WT0导致绿色贸易壁垒成为新的主要的国际贸易壁垒，将促使我国港口增强环保意识，加大环保力度，港口环境将成为扩大出口的重要环节而得到改善。

5、港口经营多样化

传统港口的海运只包括货物中转与产品分配功能。但随着规模的扩大和运输链复杂性的增加，现代港口产生了增值产业与服务功能，而且这种功能不断以港口为中心向内陆扩展。港口建设的多样化为港口功能充分发挥和港口产业的多种经营提供了极好的机遇，港口在强化多式联运综合物流的纵向一体化的同时，延伸了服务领域和范围。不少临港城市的港口外移，原港区用作商业、房地产、旅游业等发展，形成临港产业。

根据港口业以后发展的新特征，南京沿江开发战略中需要着重考虑：着重发展深水码头，提高物流的信息化、网络化、智能化、标准化和社会化的特征，以及加大环保和科技化的投入，同时要促进港口的多种化经营。

一、港口发展迫切要求进一步深化港口管理体制改革  

1、快速增长的港口需求，需要港口供应给以保障

随着世界经济一体化步伐的加快，港口功能的多元化使港口对城市、地区和国家经济发展的促进作用越来越明显，现代港口已成为一个国家能否有效地参与经济全球化，并保持在国际竞争中的主导地位的重要依托，许多国家为了保持其在国际经济发展中的主导地位，越来越重视沿海港口建设及其与港口相关的交通基础设施的建设。与改革开放初期比，我国港口业已实现了跨越式发展，但是，我国港口总体水平还难以满足改革开放和经济发展要求，与世界先进港口相比还有相当的差距，无论是泊位能力、专业化水平，还是港口管理技能都需要进一步提升。

2、发展民营经济有利于我国港口发展

世界港口发展民营化趋势日趋明显，我国现实发展环境也要求加快港口建设的民营化进程。随着我国经济的快速发展和市场化进程的加快，我国已拥有了一批具备实力的财团和民间投资团体，开始投资基础设施建设，民间资金参与港口建设在我国已经起步。世界主要大型船务公司和国际上最大的两大港务集团公司加快进入经济快速发展的亚洲市场，更是为这一地区港口建设带来了难得的历史机遇。我国周边国家和地区都在采取积极的措施吸引国际资本参与本国港口基础设施建设，并且已经大规模的展开，如果国际大型跨国港口、航运集团公司完成了全球港口战略布局，将对我国港口吸引外资的进入形成极为不利的局面。面对这一发展态势，我国加快了开放步伐，2002年取消了港口基础设施要求中方控股的规定，同时，加快了港口以建立完善市场机制为目标的港口管理体制改革。现有短缺和需勤D快新建的港口设施多数具有经济效益，有利于民营资本的进入。

3、完善市场机制是吸引民营资本进入的关键

经过20年来不断深化的改革，我国港口市场已形成多种所有制、不同经营模式并存的格局，港口投资、经营的市场化程度有所提高，多元化投融资初步形成。但距建立完善的市场化体系还相差甚远，港口国有企业“一股独大”普遍，市场机制不健全，特别是相关法治体系薄弱，严重阻碍了民营资本(包括国际和国内)进入的步伐。加快建立完善的市场机制，营造有利于民营资本进入的市场环境，事关我国港口的可持续发展。

二、深化港口管理体制改革面临的困难分析  

从总体上说，国有企业改革至今仍是经济体制改革链条上的薄弱环节。积极推进国有企业改革和发展，已经成为当前深化改革和经济持续发展的关键。港口行业以国有企业为主，管理体制进一步的深化改革也主要是进一步深化和落实对国有港口企业的改革方案。初步分析，我们认为港口进一步深化改革的主要困难在于：

1、在港口行业引入有效的竞争机制并非轻而易单

1）港口垄断现象短期内难以消除

港口体制改革后，虽然行政垄断已打破，但港口企业的垄断格局还没有消除；国有港口企业“一股独大”的局面短期内难以有大的变化。我国现行港口仍以一家国有企业为主，无论是资产还是市场份额均在96％以上，占有绝对的主导地位。产权结构单一，客观上形成了国有港口企业独家垄断的局面。

2）已形成的港口企业组织结构，难以通过“拆分”引入竞争；

3）探讨在国有港口企业引入有效竞争方式是深化港口管理体制改革的重要内容之一

应根据港口生产的组织和技术经济特点，以引入有效的竞争机制为原则，探讨切实可行的引入竞争机制的方案。

2、港口企业的产权尚不明确，难以成为真正的市场主体

我国现行的国有资产管理体制中，一大问题是国有产权主体不明确。表现在国有资产出资人缺位，管理部门职能不清，法律规定的由出资人统一行使的资产收益、重大决策和选择经营者等职能被部门分割管理，无人真正负责；另一大相应问题是国有资产产权模糊，多个政府部门代行国有资产产权，任何部门又都不具备完备的产权，无法要求其承担风险责任。而且，由于国有资产产权主体不明确、产权模糊，造成了国有资产流动困难，使国有企业的联合、兼并、分立、拍卖、破产等产权流动机制无法有效运转起来，国有资产的战略性重组和布局调整难以顺利进行。

3、国有港口能否平等进入市

1）人的问题

港口企业一直是港口城市主要的就业方式之一，在国家强调社会安定，把就业作为主要任务的前提下，国有港口企业能否与其他市场主体一样根据发展需要确定用人制度。健全的社会保障机制是国有企业平等竞争的基础，在社会保障机制尚不完善，而其建立和完善又是一个漫长过程的情况下，使国有港口企业处在一种尴尬的境地。一方面外资和民营资本充分利用中国人力资源的优势，迅速提高了竞争力；另一方面国有企业不仅没能分享到中国人力资源的优势，而且被人的问题所拖累，陷入了困境。当企业遇到困难与风险时，不能以劳动力结构重组为前提，调整企业经营结构、组织结构及资本结构，从而获得新的发展动力，就会使企业的矛盾不断积累。

2）国有资产运营管理问题

港口行业实施“政企分开”，按即将实施的国有产权制度改革方案，完成国有产权制度改革之后，国有港口企业的建设投资也仍要首先获得国有资产管理机构的批准，而不仅仅是董事会所能决定的。而这一程序是民间投资所没有的。在市场竞争日趋激烈、机遇与投资决策密切相关的情况下，任何时间的延误，都有可能使企业失去发展的机会；但同时又如何保证国有资产的安全运营，有待深入研究安全、可行的方案。

4、港口市场监管体系建设举步维艰

建立完善的港口市场监管体系还存在诸多难题。

1）人们对政府监管意识淡漠；

2）构建监管体系组织架构尚存难题；

3）港口市场监管规则体系具有很强的技术性

在我国尚处起步阶段。总体看，港口行业改革工作是一项长期而又艰巨的工作，是—个逐步推进的过程，对此，我们应该有充分的认识。

三、深化港口管理体制改革的对策建议

1、推进属地化管理，落实政府职能到位

在这次中央和各省市制定的港口管理体制改革方案中已基本就中央政府、地方政府和港口企业的职能及管理权限作了比较明确的界定，但部分条款与内容有待进一步明确。资金方面主要应尽快明确港口公用基础设施建设、维护所需费用的来源渠道，并制定具操作性方案；尽快对下放的港口企业剥离企业办社会和企业的行政职能，一时难以完善的，应制定具体方案并落实时间表及相应补偿措施。关于港口公用基础设施的建设、维护和管理，条件成熟的地方应尽早与港口经营性设施分离，纳入地方政府管理渠道；条件不成熟的地方可授权暂由一家港口企业代为管理，但应明确责权利和时限；从发展看，港口公用基础设施的建设、维护宜采取面向社会公开招投标的方式，利用社会公司承担此外，港口下放地方实行属地化管理后，地方政府对港口作用的认知将对港口发展产生重大影响，各港口城市政府应充分重视港口发展对城市经济发展的作用，并给予必要的政策支持，保证港口的发展。

2、引进竞争机制，调整港口股权，推进港口市场化发展

建议采取如下措施。其一，通过一种制度安排，营造竞争市场环境，强化企业的竞争意识；其二，逐步在港口行业引入民营资本和民营运营商，形成多元化股权和多元化经营主体并存的市场结构，使港口企业直接面对竞争市场。

1）突破行政区划限制，面向国内外招聘港口管理机构，提高港口管理水平在目前港口国有股权单一，又不能通过拆分引入竞争机制，引入新的经营者也存在困难的情况下，为营造有效的竞争市场环境，建议国有资产管理机构取消对现国有港口企业(港务集团公司)委托经营的“终身制”，平等面向全社会统一招聘。采取突破行政区划限制，公开面向国内外招聘港口管理机构的方式，管理和经营国有港口资产。营造这种竞争的环境，不仅有利于提高港口管理机构的竞争意识，强化提高港口管理水平，有效保障国有资产的高效运营和保值、增值；而且为具有经营管理水平的港口企业提供了拓展市场的空间，有利于形成具有国际竞争力的、规模化、跨区域经营的大型港口企业集团；有利于打破对城市专业化港区难以引入竞争机制的难题，更好地在更大范围内优化配置港口资源。

2）加强政府监管，强化港口市场管理

政府反垄断力也是形成竞争市场结构的重要因素，主要是指政府运用掌握的政策资源对垄断企业采取改制和反垄断措施，使垄断企业不敢轻易和不愿做出有损消费者利益而有利于垄断企业利润最大化的价格决策、产量决策或其它决策能力。这种能力与政府反垄断经验、立法完善程度、政府反垄断威慑力等有密切关系。在国有港口“一股独大”暂时难以改变的情况下，政府有责任通过强化市场监管，营造竞争的市场环境，制定有效的反垄断措施，保持市场活力，避免港口企业垄断破坏市场秩序。

3）引入民营资本和民营经营者，形成多元化股权和多元化经营主体

民间部门参与提供基础设施服务主要有资本方式和经营权方式两种，资本方式可通过增量资产的扩股融资、存量资产的出售和股份制改造；经营权方式则可通过管理合同、特许经营、出租等形式实现。就我国港口现状看，建议采取的具体方式是：

（1）管理承包

这是将民间部门的管理技术引入到国有企业的一种有效方式。民间企业与国有资产管理机构签订合同，由民间企业代为管理国有资产的日常经营活动，民间部门无需投入自己的资金，也不用完全承担包括收缴费用在内的一系列商业风险。民间企业通常以管理费的方式取得收入，管理费一般依赖于某些绩效指标。当政府不想把某些基础设施服务完全让民间部门经营或在放手让民间部门经营之前通常都采用管理合同方式。

（2）承租

这是由民间部门经营并维持国有资产运营的方式。同管理承包一样，主要由民间部门的承租者决定设备的维修和使用，但在承租方式中，承租者自己解决运作资金问题并自己承担商业风险。民间企业通过向基础设施的使用者收费取得收入，一部分上交政府作为租金费用，剩下的归承租者自己所有。在这里，政府仍是财产所有者，负责财产的长期体系规划和投资，承租者一般没有义务投资于基础设施。

（3）经营特许业务

这是由民间部门与政府部门签订合同，在合同期限内，民间部门经营和管理基础设施的资产，此时需要其承担商业风险并承担投资的义务。该方式是目前世界上比较流行的基础部门民间部门参与的方式，它使得民间部门在合同期内能够得到安全的产权保障。

（4）购买国有资产

这是民间资本参与基础领域的最高形式。在这种方式下，政府将一部分基础设施领域的国有资本卖给民间部门，因而是实现政府以价值形态管理经济的有效方法。

3、深化投融资改革，建立港口出资人制度

我国现有港口企业大都具有一定规模的生产能力，已具备吸引社会资金的条件，码头建设可以通过多种融资和合资模式来完成，随着国内市场逐步与国际市场接轨，国际资本进入中国将更加简便，进入资本的增长幅度和流动将加快，也有利于港口建设资金的吸纳，对中国的港口发展十分有利。长期以来，国有资本的投资浪费严重，投资超概算成为通例，投资形成的固定资产总体质量低下。其根本原因在于现行投融资体制与市场经济不相适应，表现在投资主体不明确，投资收益和投资风险不对称，产权对投资活动没有形成根本性约束。因此，投融资体制改革还应加快建立以产权明晰、公司治理结构有效的企业作为投资主体的出资人制度。在积极推进港口商业化、民营化的同时，对港口建设项目应采取招投标方式，实行港口建设出资人制度，以保证资金的有效利用和建设项目的社会经济效益。从发展看，在所有者“在位”和通过公司治理结构对企业的全部经济活动进行有效督导的前提下，政府对不同资金来源的项目应采取不同的审批程序。对国家投资的项目应实行更加严格的审查，并实行项目全过程的监控，以确保国家资本的投资效率。而对社会资金的投资项目，应逐步简化审批程序，转为主要依据国家产业政策和行业、地区发展规划，以及环雹技术要求等审评，并逐步过渡到注册制，使企业法人享有完全的投资自主权，同时承担全部经济责任。

4、抓大放小，对港口国有资产实施战略性结构调整

我国沿孩沿江航运发达，港口众多，大小不一，差距巨大，2001年末我国年吞吐量超亿吨的大港有7个，而吞吐量不足10万吨的港口也不计其数，各港口在地方经济的作用和地位也相差甚远。在这次港口体制改革中应区别对待，对重要大型港口，不仅地方、中央也应提供必要的政策支持；而对那些中小港口，应逐步推进民营化经营。

1）组建大型企业集团，应对国际竞争

大型港口企业集团是应对国际港口竞争的重要措施之一，港口企业经营机制改革，应当将组建大型港口企业集团作为一项重要任务。根据我国港口现状，对环渤海地区、长江三角洲地区与珠江三角洲等地区的港口企业，应以资产为纽带进行兼并重组，形成跨行政区域的一些港口企业集团，参与国际竞争。大型港口企业集团的形成应尽可能在市场竞争中产生；但从现实情况看，我国还是一个发展中国家，完全依靠民间力量发展的时机尚不成熟，政府应给予必要的支持，并创造良好的市场与政策环境。

2）对中小港口实施股份制改造，引入民营资本

我国港口企业中为数众多的是中小港口，尤其是内河港口，且多数为国有企业，对这些港口应创造条件，尽可能通过股份制改造对其进行改制。为避免国有资产流失，其调整应在专司国有资产管理机构的监控下，通过资本市场上的整体出让、收购兼并、破产清算、售股变现、债务重组以及改组为股份制合作企业等方式实现。沿江一些中小港口已在这方面作了有益的尝试，如位于长江下游的江阴港已率先全面实施民营化改造，并有效提高了企业的运营效率和社会服务水准。对其改制中的成功经验和不足有待总结，以指导其他中小港口企业的改制。

5、建立监管体系，完善市场秩序

加强市场监管，创造公平竞争的环境，一是建立市场准入和退出制度、企业资质等级制度，严格市场准入条件和标准。二是加强监管，规范经营行为。三是强化对工程建设项目招投标的监督管理。四是加快立法步伐，加强法制建设，健全技术标准和规范体系，为行业管理提供法律手段和技术依据。五是在港口经营中，鼓励竞争，制止垄断，创造公平的市场环境，发挥经营各方的积极性。

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