现代综合运输体系的发展思路和亟待研究的若干问题

第一节 现代综合运输体系的发展思路

现代综合运输体系，是指适应于一个国家或地区的经济地理要求，各种运输方式分工协作、优势互补，采用现代先进技术实现一体化的交通运输系统的总称。具体为：基于各种运输方式的技术经济特征和可持续发展的思想，建立形成符合区域经济地理特征和社会经济发展要求的各种运输方式优化配置的交通基础网络系统，采用现代先进技术和合理的运输组织方式，在物理上和逻辑上实现运输过程各个环节无缝连接的一体化运输系统的有机集成。

综合运输体系包含两个系统：一个是交通基础网络系统，是实现运输的基础；一个是一体化的运输系统，是运输服务和体系效益效率最终体现的运行系统。宏观政策引导和组织管理自始至终贯彻于这两个系统中，是现代综合运输体系形成与运行的必备支持条件，也是我国现代综合运输体系建立与完善的关键。它所体现的发展理念与具体政策措施，对于综合运输体系的发展方向、结构形式以及建设重点具有根本性的影响作用。

1、我国现代综合运输体系发展的基本思想

交通运输是现代经济社会赖以运行和发展的基础，交通运输的发达程度直接构成对经济发展的支持力度、人们生活质量的体现以及产品国际竞争力的高低等。至目前为止，我国交通运输还没有完成大发展过程，总量规模和质量与我国经济地理发展的需求都还存在着较大的差距，还不能有效地满足我国工业化和城市化发展的需要，不能对经济社会发展提供足够有力的基础支持。同时，交通运输又是占用资源和消耗能源较多的产业，在给人类社会带来便利、克服空间距离阻碍的同时，占用了大量的土地资源，带来了环境质量等负面问题；而且，我国人口总量多，人均资源容量和环境容量都大大低于发达国家水平，甚至低于世界平均水平，交通运输的发展受资源的约束性强。因此，我国综合运输体系的发展，将面临着如何更快地发展和更有效地利用有限资源的问题，既不能因为强调发展而造成较为严重的环境破坏和损害后代人的需求，也不能因资源和环境保护，片面地理解可持续发展的内涵而制约交通运输的发展，阻碍经济的发展和人们生活质量的提高，要将提高人类的生存能力和生存质量作为社会可持续发展的重要内容。

由此，未来我国交通运输发展的基本思想应是：在可承担得起的资源和成本消耗的情况下，建立能够较有效地满足人们出行和货物运输需要，并创造更好生活和工作环境的交通运输系统。

2、现代综合运输体系发展的思路

根据我国交通运输现状基础、未来社会经济发展对交通运输的需求、资源和环境条件以及世界科技发展趋势，未来我国现代综合运输体系建设发展的主要思路应是：

1）以加快发展为主题，在发展中进行结构优化

经济发展是一个以交易费用下降为核心，劳动分工和制度变迁循环累积、互为因果的过程。交通运输的改进是实现生产力水平提高、交易费用降低和促进市场扩张等极其重要的手段。目前，交通运输全面紧张状况虽已得到缓解，但这是一种低水平的、暂时的、非全面性的缓解，各种运输方式的交通基础设施依然薄弱，交通运输系统整体效率和服务质量不高，运输成本尚未有效降低，还不能有效地满足我国工业化和城市化发展的需要，不能对经济社会发展提供足够的基础支持，与我国经济地理发展的需求存在着较大差距。未来20年，我国仍处于工业化的加速发展期，经济总量迅速增长，城市化进程增速，到2020年，我国的交通运输需求总量将达到目前的2.5-3倍左右，如果没有交通运输的大发展和及时提供足够的基础条件，保证其应有的机动性和便利性，我国的工业化进程就会受到制约，人们的生活质量也将受到很大的影响。因此，未来我国的综合运输体系的建设，还需要继续以发展为主题，继续支持各种运输方式完成大的发展过程，通过增加总量规模，提高我国交通运输的机动性和通达性，增强对未来社会经济发展的支持能力，并在发展过程中按照各种运输方式的合理分工与协作，加快符合未来发展需求的主导运输方式的发展，通过增量调整和存量升级，使各种运输方式之间的结构和布局逐步趋于优化。

2）充分发挥各种运输方式的优势，发展综合运输网络系统

发达国家的运输结构是各种运输方式通过市场竞争形成的结果，代表了当代社会文明的发展趋势。我国的交通运输正处于大规模的建设发展过程，具有后发优势，应充分分析和借鉴发达国家交通运输发展的经验和最新的发展趋势，在发展过程中实现跨越，少走弯路，在大发展的过程中不断实现和完善各种运输方式的合理分工和协调发展。在规划思想上，要充分体现社会的进步性，要将时间效率、便捷性、个性化需求作为重要的衡量标准，要考虑各种运输方式的互补和相互促进作用，要以实现整个大系统的高效率为目标。

公路：要形成层次结构合理的、完善的基础网络系统，骨架干线要高速化，次干线要快速化，支线要密集化。

铁路：铁路路网系统应着重于干线和通道，要形成与地理空间和大运量流向相适应的较完善的框架网络布局，而没有必要形成一个普遍的高密度的网络。

内河和沿海水运：要充分利用现有的江、河、海自然条件和结合水资源的综合开发利用，形成江、海运输大通道和水系运输网络。

远洋运输和港口：要建成具有较强竞争力的现代化船队和适应外贸进出口、沿海运输需要的、结构合理的现代化港口。

航空：要建成枢纽机场、干线机场、支线机场结构层次合理的机场布局。

管道：要逐步形成与油气资源开发地、进口点至加工地、消费地相适应的具有较好调配功能的输送管道网。

3）以多种运输方式共存互补的方式，建设综合运输大通道

综合运输大通道（交通轴）是综合运输网络和国家经济发展的命脉，是跨区域间最重要的连接，其发达程度既代表着一个国家交通运输的发展水平，也是区域经济发展规模与发展水平的重要影响因素。通道内城市、人口、产业密集，经济规模总量大，居民收入水平相对较高，区域内部以及跨区域之间的人员和货物交流量大等特点，决定了大通道运输需求总量庞大，且具有集中和多样性，为各种运输方式的共存与发展奠定了基础。

尽管各种运输方式之间具有一定的可替代性，但有限的选择会造成运输成本增加和便利性降低，会使人们被迫放弃一些最符合自己愿望和最经济合理的需求，其结果不仅不能较好地满足通道内的各种不同类型的运输需求，较严重地影响产品的市场范围和市场竞争力以及人们出行的欲望，而且还会由于缺乏足够竞争，造成运输能力的紧张，服务水平下降，系统效率降低等。

综合运输通道内各种运输方式共存与紧密的协作，可使交通运输系统更发达，为经济起飞创造更好的基础支持条件，会使产品的交易成本降低、市场范围扩大，会进一步促进区域间和区域内产业分工的深化，增强产业分布的聚集效应和新产业的诞生，使得越来越多的产业和生产、经销企业以及人口沿着通道聚集，形成更加密集的工业带和城市带，经济发展的爆发力增强。

大通道是国家社会经济的主要集中带和发展带，是各种运输方式骨干线路必经的地区，同时也是各种运输方式承担运输量最大、在综合运输体系中作用最明显的线路，多种运输方式共同组成通道综合运输系统，既是通道地区社会经济发展的要求，也是交通运输发展的必然结果。

4）以较高起点进行干线基础设施规划与建设，加快交通运输现代化

交通运输是现代经济社会正常运行的基础保障。经济社会实现现代化首先要求交通运输现代化。交通基础设施是一种投资大、占用土地等稀缺资源较多、建设周期较长、长期服务于经济社会的必不可少的基础设施，一经建成使用后，再进行改造或重建的社会成本较高，因此，在制定发展规划与建设中，要有超前性。

交通运输的发展不仅能满足交通运输的需求，而且是对经济社会的可持续发展提供基础支撑条件。我国的经济与社会正经历着从起飞进入持续增长的历史发展时期，各种运输的需求在不断快速地增长，加大交通运输投资、较早实现交通运输现代化，可显著地改善区域之间和区域内的流通条件和降低交易成本，使各种资源能够在更大的范围内自由地、便捷地流动，实现资源的优化配置，为经济社会的专业化分工提供更多的社会资本支持。干线网络是交通运输的核心组成部分，更应在建设标准与规模上满足未来较长时期的交通运输量增长的需要，而且要尽量提高基础设施的科技水平并为未来的科技发展留出开放性的接口。

5）以可持续发展和需求管理的新理念，建设符合我国国情的综合运输体系

交通运输可持续发展，在于从战略的角度做到交通运输发展与经济社会发展、人们生活质量提高、土地资源利用、环境保护等之间确立一种协调发展的辨证比例关系。世界发达国家讲的可持续发展，是建立在他们已完成了交通运输的大发展，拥有了雄厚的基础上的，而我国的交通运输规模远落后于发达国家，必须同时解决发展与环境保护问题，坚持交通运输可持续性发展的思想，是为我国经济社会持续、快速、健康、协调发展奠定物质基础。

在运输方式的选择上，不能简单地以占用土地的多少来衡量，关键要看是否更符合未来的发展趋势，是否更有利于经济发展，是否更有利于整体路网布局的完善和效率与效益的提高。

交通需求管理是为解决交通基础设施的无限扩展并不能根本解决运输量不断增长的需要问题的。为此，政府应通过一些理性的手段，引导人们自觉地调整消费观念和交通行为方式：一是建立与我国国情和资源禀赋相适应的综合运输体系，发展公共交通，在结构上实现交通模式的优化；二是创造条件和鼓励人们采用资源消耗较少的交通模式；三是不断促进交通行业的技术进步。

6）以干支线路协调和区域协调的发展思想，完善综合运输网络布局

建设综合运输体系过程中，在重点解决干线交通运输的同时，应加快与其连接的次干线和支线网络的建设，提高路网密度和农村的通达程度，形成层次结构合理的网络系统，适应地区经济、农村经济和城市化发展的需要，加深区域内的分工与协作，促进城市与农村共同发展以及全面建设小康社会目标的实现。要以区域协调发展的思想加快西部地区的交通基础设施建设，要综合考虑各层次路网的功能需求和社会效益，促进西部大开发，增强西部地区的经济发展能力。要注重老、少、边、穷地区的公路建设，积极改善农村交通条件，体现社会公平发展的原则，支持社会的可持续性发展。

7）统一政策、规划和体制管理，实现运输“一体化”

交通运输是一个非常复杂的庞大系统，具有极强的基础性和社会性特征。综合运输体系的形成必须依靠政府的力量进行推动，要在政策、规划、技术标准、信息传输、经营规则以及管理体制上进行统一的协调和宏观调控，避免各种运输方式或部门各自规划、分散建设、自成体系，最终导致系统效率低、成本高、资源浪费；尤其是对综合运输枢纽的建设以及信息化等技术标准的制定，更需要从综合运输体系的发展战略上进行统一的规划与指导。

综合交通运输枢纽，是多种运输方式实现一体化发展的全程“无缝”物理连接和逻辑连接的关键，必须以战略的高度在规划综合运输网络的同时，对综合交通运输枢纽进行统一布局规划，加强包括各城市在内的各有关部门的协调，强调城间运输与城市交通的衔接配合。采取指定部门（单位）负责、联合建设、共同使用的方式，加快建设。

8）积极推进交通运输信息化、智能化的进程，发展集约型交通

人类不可能通过无限制地扩张设施和服务来满足运输需求，只有改进方式、挖掘潜力、提高效率，才能克服空间约束性。随着经济的发展和社会的进步，交通基础设施能力与使用者需求之间的矛盾将会日益突出，必须依靠科技进步，采用现代化的装备和管理技术，改进整个交通运输系统的运行组织方式，才能更大幅度地提高交通基础设施的使用能力、效率，以及安全性能等。

世界发达国家已开始把注意力从修建更多交通基础设施、扩大交通网络规模转移到采用高新技术来改造现有运输系统及其管理体系上。交通运输信息化和智能运输系统（1TS）的建设，已成为21世纪现代化交通运输体系的发展方向。ITS的广泛推广应用，将有助于实现由单一的基础设施扩张向集约型交通发展的转变，是解决现代交通发展问题的重要手段。“以信息化、网络化为基础，加快智能型交通的发展”是我国交通运输业实现跨越式发展、缓解资源和环境压力的有效途径，是实现我国交通运输现代化的关键。同时，在交通发展的全过程中，要始终贯彻以人为本的思想，从交通运输政策和规划的制定开始，就应把人类对各种交通运输服务的需要，如安全、便捷、舒适、智能等要素加以全面考虑。

9）以宏观调控和市场化相结合的思想，实现资源的合理配置

综合交通运输体系的建设需要依靠国家宏观调控和市场化两个方面的合力。交通基础设施具有很强的公共物品属性，交通运输赖以存在的土地、岸线、空域、航道等都为政府所控制，通过有效的宏观调控，政府可促进各种运输方式合理布局与协调发展；而市场化手段对于合理配置交通资源和加快综合运输体系形成与完善等方面具有重要作用。没有市场化的手段也就没有交通运输今天的成就，未来的发展道路也将越走越窄，现代化的交通运输进程将会受到资金、体制等各方面的严重制约。

在基础设施网络的建设上，要由政府进行规划与协调，采用政府投资和引导社会投资的方式实现结构合理化，并积极采用市场运作的方式，促使资金、资源的有效利用和社会公平；运输方面要按照市场化的原则由企业自主经营，政府要在规则的制定、市场准人与监督上行使职能，消除体制性障碍和行业壁垒，鼓励各种运输方式之间的自由竞争。

此外，经营性交通基础设施的发展规模应从国家经济战略角度进行决策，达到既能较好地满足经济社会发展对交通运输不断增长的需要，又能提高我国产品在经济全球化中的国际竞争力。

第二节 构建综合运输体系亟待研究的若干问题

从外在形式上看，现代综合运输体系就是指与现代社会经济发展需求相适应的、由至少两种运输方式构成且各种运输方式能够各司其职各展其长的运输系统。从本质上看，现代综合运输体系具有以下几个基本特征。其一，关联性。也就是说构成综合运输体系的各种运输方式有机联系在一起，既有分工又有合作，作为一个完整便捷的系统来满足社会经济发展对运输的需求。其二，有效性.通过多种运输方式的分工协作，能够形成效率更高、效益更好的运输能力。其三，时代性。“现代社会”本身是一个历史范畴，其内涵和外延因社会发展阶段而异。不同的运输方式有不同的发展历程，仅从运输方式构成来看，综合运输体系随着社会发展，而不断发展变化。现代综合运输体系，由五种运输方式构成，而且每一种运输方式及五种运输方式的整合都具有现代技术经济的水准。其四，社会性。不同的社会条件（包括自然、人文、经济、政治等方面条件），综合运输体系的构成必然不同，这是由运输需求特性及运输方式特性共同决定的。它使得各国家、国内各地区综合运输体系发展模式的个性非常鲜明，必须因地制宜来建立综合运输体系。本质特征表明，并非有多种运输方式存在或者多种运输方式简单叠加就形成了综合运输体系。构建综合运输体系还存在一些亟待研究解决的问题。

一、计划经济模式向市场经济模式转轨的问题

我国发展综合运输的总体思路是从前苏联引进，与计划经济体制密切相联系的。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，过去以计划手段为主实现运输方式之间的分工与合作正在逐渐被市场机制的作用所取代，运输方式之间展开了激烈的竞争，整个交通运输格局正在发生着深刻的变化，公路运输所占的市场份额大幅度上升、民航运输快速发展、内河及沿海运输下滑、管道运输稳步增长、铁路运输的市场份额下降、远洋运输相对稳定。这既是发展的势态，又说明原有运输格局不适应市场经济发展的表现。

实际上，计划经济与市场经济根本的区别在于资源配置的手段不同，在市场配置资源的情况下，市场规律起主导作用。而市场规律最根本的属性是它的经济性，一切经济活动都必须建立在符合市场经济规则的基础之上。显然，经济体制的转变，涉及到的不仅仅是体制本身，而且还包括与体制运作相关的方方面面，如观念上的转变，经济管理理论与方法的转变，调控经济的政策、措施的转变等等。发展综合运输体系的理论与方法必须符合发展市场经济的要求，也存在更新与发展的问题。但到目前为止，这一方面的系统研究非常薄弱。

西方发达国家的交通运输业的发展进程主要是通过市场推动的，由于生产资料私有制的局限，政府对交通运输业发展的规划主要从三个方面加以把握。一是从公益性角度规划对交通运输业的发展并给予投资上的支持，其次在经济上采用宏观经济学的理论把握整个交通运输系统发展的边际效益，并不注重对系统内在的结构及其发展机理的分析，三是从政府的社会管理职能角度为解决交通运输引发的主要问题（如环保问题、能源问题、安全问题等）采取相应的调控政策与手段。至于交通运输业自身的发展，则依赖于市场来实现。西方交通运输发展规划理论与方法不足以解决我国体制转轨过程引发的问题。

因此，在市场经济体制下按照资源优化配置的原理，系统研究综合运输体系的发展框架及各种运输方式发展的优势空间，对于提高运输效率与效益、从内涵上解决我国运输短缺的矛盾具有重要的战略意义。

二、“功能”协调与经济协调的有机统一问题

在传统的综合运输理论与实践中，主要是以各种运输方式的“功能”为依据来规划的，体现的是“物量”平衡的要求。例如在陆上两种主要运输方式的定位中，以“铁路为骨干，公路为基础”来把握，前者承担通道运输的使命，后者则以集散运输为主。但从发达国家交通运输业的发展历史来看，铁路承担集散运输以及公路承担通道运输的现实已非常普遍，而且都能“胜任”。我国交通运输业的发展亦已呈现出这样的趋势。实际上，在市场经济条件下，物量平衡的实现条件是经济平衡，供给与需求是通过经济连接起来的，因此十分必要深入研究综合运输发展的经济机理。

三、各种运输方式协调发展的基础问题

不同的运输方式有不同的技术特性，要做到优势互补，必须要有一个可比的尺度来分析。目前普遍认为，由于我国不同的运输方式隶属于不同的政府部门，各自为政，影响综合运输的发展。如果成立管理“大交通”的政府职能部门，问题就可解决了。事情远非那么简单。日本学者小松功在总结日本综合运输发展状况时指出，不能认为行政管理权限集中便可有效地协调综合运输发展。其中有三个非常关键的问题。一是市场不可能回避竞争，二是必须找到能使各种运输方式各得其利的综合运输规划的理论和方法。目前普遍以各种运输方式的成本、能力、价格等因素来规划综合运输格局是很不科学的。特别是各种运输方式的成本观念，严重地阻碍了综合运输的规划与实施。他提出应建立“综合交通特别会计”来分析问题，三是政府的利益（也就是从全社会的角度来考虑资源的合理配置与利用）与用户的利益并不一致。在发展综合运输时不得不优先考虑用户的利益（这一点是生产资料私有制基础的必然要求）。

我们虽然没有必要去评价上述观点的是与非，但有两点基本的认识值得借鉴：①政府管理体制对发展运输有一定的影响，但更关键的是要有合乎市场经济规则的发展理论与方法，②直接以各种运输方式的技术经济特征比较是很难确定各自合理的发展空间的，因为不同运输方式的技术经济指标反映的是运输方式的外在特征，缺乏直接可比性。解决这一问题的关键是建立可比的分析基础。

四、基本建设项目可行性论证的缺陷

从目前采用的建设项目评价的基本思路来看。运输方式布局属于基础建设规划的范畴。在规划中，不论是整体方案论证还是各种运输方式自身建设项目分别论证，采用的基本思路和步骤基本相同。首先是运输需求预测，根据需求预测值提出建设方案，对方案进行技术上可行性和经济上的可行性论证（包括国民经济上的可行性和财务上的可行性）。在可行方案中选择最理想的方案，将决策方案纳入规划，并按规划进行建设。整个过程都把项目作为一个整体来处理的。这从逻辑上看还是从程序上看，似乎都是非常严密的。但其中有两点仍需要做出认真的审视。

1、从整个项目周期来看，或许该项目是非常理想的，预计经过若干时期的发展，项目将会产生巨大的社会经济效益。问题在于怎样才能使该项目维持到那个时期，也就是说项目进程在经济上是否具有可持续性？在日常经济生活中，已有不少预测未来将会很好的大型项目因坚持不到那个“未来”而终止，项目价值循环链断了，不能保证项目在经济卜的可持续发展。

2、一个整体项目涉及到许多方面利益主体，形成维系项目运作的主体链。在市场经济条件下，项目现实可行的基本条件是在市场规则约束下各方利益主体都可得到其既得的利益，否则会造成主体链的中断，影响项目实施的效果甚至使项目失败。现实中这样的事例并不少见。

五、交通运输产业升级问题

以1997年我国成功地实现经济“软着陆”为标志，短缺经济和以数量扩张为主的发展阶段已基本结束。1998年国民经济开始进入的结构优化和升级，整体经济素质提高为特征的阶段。而优化结构最根本的标志在于建立富有市场生命力的交通运输体系。为此综合运输体系发展规划的基本思路亦应作重大的调整：从量上去把握转向从质上去把握，使交通运输产业与国民经济实现同步升级。

六、关于适度超前发展策略问题

交通运输是国民经济的先导产业，应适度超前发展。“适度”不仅仅是量的概念，还包括质的内容，诸如线网布局、线网等级结构、干支线的匹配性等。量的适度性是以一定质为基础来评价的。评价量的适度性方面，国内已有一些专家作过专门的研究，取得了有参考价值的成果，但远未形成科学的评价体系。特别是从经济角度来评价适度性（我们认为这比从功能角度评价适度性更为重要）方面，至今仍是空白。再之，适度性也是一个历史范畴、动态的概念，不同的社会发展阶段，适度的标准不同。研究适度性的动态变化规律与模型，至今也是个空白。

从实践中看，在把握适度性方面确实存在不少问题。以公路交通为例，有的道路建成后，通行费净收入还不够支付贷款利息，有的通行费净收入为负数，而有的道路刚建成不久便出现了交通拥挤现象。

为防止类似现象的出现，提高立项论证的客观性、可靠性是一个方面，同时结合区域经济及社会发展状况，从宏观角度进一步评价其适度性也是非常重要的方面。

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