高速公路行业发展环境分析

第一节 《国家高速公路网规划》解读

《国家高速公路网规划》的出台对中国经济社会的发展以及公众的生活方式和质量产生重大而深远的影响。

《规划》确定的国家高速公路网采用放射线与纵横网格相结合的布局形态，构成由中心城市向外放射以及横连东西、纵贯南北的公路交通大通道，包括7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线，可以简称为“7918网”，总规模大约为8万5千公里。

7条首都放射线是：北京—上海、北京—台北、北京—港澳、北京—昆明、北京—拉萨、北京—乌鲁木齐、北京—哈尔滨。南北纵线包括沈阳—海口、长春—深圳、重庆—昆明等。东西横线包括青岛—银川、连云港—霍尔果斯、上海—成都、广州—昆明等。

国家高速公路网规划建成后，可以形成“首都连接省会、省会彼此相通、连接主要地市、覆盖重要县市”的高速公路网络。这个网络能够覆盖10多亿人口，直接服务区域GDP占全国总量的85%以上；实现东部地区平均30分钟、中部地区平均1小时、西部地区平均2小时抵达高速公路，客货运输的机动性将有显著提升。

国家高速公路网是中国公路网中最高层次的骨干通道，主要连接大中城市，包括国家和区域性经济中心、交通枢纽、重要对外贸易口岸；主要承担区域间、省际间以及大中城市间的快速客货运输，保障提供高效、便捷、安全、舒适的服务。

《规划》的主要目标是：连接所有目前城镇人口在20万以上的城市；连接首都与各省会、自治区首府和直辖市；连接各大经济区和相邻省会级城市；完善省会级城市与地市之间、城市群内部的连接；强化长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三大经济区之间及与其他经济区之间的联系；保障西部地区、东北老工业基地内部高速网络的合理布局和对外连接；加强对国家主要港口、铁路枢纽、公路枢纽、重点机场、著名旅游区和主要公路口岸的连接。

第二节 我国高速公路管理改革的思路和目标模式

一、改革的原则和路径

改革的指导思想是：在保证国家高速公路网按照规划顺利建设实施的前提下，顺应国家的改革趋势和方向，指向理想的目标模式，循序渐进，分步推进。

1、改革的原则。一要坚持以改革促发展，管理体制的改革必须有利于高速公路效益的发挥。二要坚持改革一致性原则，所有改革必须符合国家深化体制改革的基本要求。三要坚持科学性原则，管理体制的设定要符合高速公路基本属性对管理的客观要求。四要坚持公路资产的完好原则，公路无论等级或是否收费，均是行政性国有资产，改革必须保障高速公路资产的完好并为国家所有。五要坚持实事求是原则，设定的改革模式和实施改革时，要依据各省实际情况，分阶段、分步实施。

2、改革的路径。从分散管理到适度集中管理，增强融资能力保证建设目标实现；从政事企不分到逐步实现政企、政事、事企分离；从“地方散、中央弱”的横向关系不清、纵向关系不明的管理现状到逐步实现中央与地方以及地方各部门之间在高速公路管理上的合理权责划分。新的关系要建立在明确的法律关系上，但鉴于立法需要一个比较长的时期，可先从部门规章和标准合同做起。

二、管理体制的目标模式

1、目标模式的内涵。这种制度创新的关键是，建立层次清晰、责任明确的管理体系。在具体的经营管理上，改变目前流行的以高速公路项目为基础的分散管理方式，转而以区域高速公路网络为基础，把区域（比如省）内的高速公路规划项目委托给一家特许的特殊法人机构，并辅以有效的政府监管。这种委托方式实际上已将高速公路特许经营转化为一种高质量的公共性服务，使之具有国家公共管理的特征，并取得经济和技术上的效益。

2、目标模式的主要特征。一是高速公路在行政等级上，分为国家高速公路和地方高速公路。国家高速公路的责任主体是交通部，其主要负责国家高速公路网的规划、相关法律、规范、发展政策的制定，筹集建设养护资金、平衡与协调国家高速公路在地区间的发展。二是各地高速公路的责任主体是各省交通主管部门，其主要负责本省（市、自治区）高速公路网的规划、相关法规、发展政策的制定，筹集建设养护资金、平衡地区发展。三是高速公路的具体建设和运营管理由省（市、自治区）统一负责。其中，国家高速公路的建设和养护管理由交通部授权省公路管理机构负责。四是对具体建设、养护和收费的行业管理是集中统一的，由省（市、自治区）交通主管部门负责，省（市、自治区）公路管理机构具体执行，交通部对国家高速公路的具体管理实行监督。五是高速公路的建设可以采取多种形式，按照项目分段建设，也可以省市共建。六是高速公路建成以后的运营管理，实行特许经营。被特许机构可以是事业法人，也可以是企业法人。在目前高速公路大规模建设时期，被特许机构宜一省一家（个别地域广阔的省区除外），这有利于提高筹资能力和管理效率。七是待高速公路基本建成以后，可以将特许机构适当增加，利用竞争机制，提高养护和服务质量。

这一模式的有效运行，需要满足一定的市场环境和制度条件；通过改革，创造这一新模式所需的环境和条件，也需要一定的过渡时间。因此，这一模式可分阶段、有步骤地进行。由于各地具体情况不同，其过渡期的时间长短也不相同。

三、目标模式的基本内容

1、特许经营机构数量。目前，我国高速公路等基础设施领域的相关市场制度还很不完善，今后一段时期，以交通部和交通厅为主体的交通行政管理部门，仍将是我国高速公路发展和改革的主要推动者。在这一市场环境与制度背景下，采取超越行政区划的区域网络，或以跨越数省高速公路为特许“标的”的安排，在相当程度上会削弱各省交通厅的行业管理激励，从而不易实现。以省级行政区划范围内的高速公路网为“标的”，各省授权一家特许经营管理机构，在特许协议框架内负责本省范围高速公路的融资、建设、经营与养护，省交通主管部门根据特许协议对其进行行业监管，是比较现实的选择。

待高速公路建设任务基本完成后，可以考虑将特许机构分为数家，在运营管理过程中引入竞争；而监管职能由交通厅领导下的公路局统一执行。

2、特许经营机构性质。结合我国高速公路融资能力不足、政府监管手段和能力薄弱的现实，我国高速公路特许经营机构的性质似不必全国统一。既可采取公司法人形式，股权结构以国有资本为主的制度安排；也可采取政府独资的特许事业法人形式。前种方式可以随着监管手段和监管效能的提高，逐步削减国有资本的比重，以更好地吸引社会资金；后种方式则应借鉴日本经验，在内部利用竞争机制，提高管理的效率，并积极尝试金融创新，逐步吸引社会投资者。上述两种高速公路特许经营机构，不同于一般的公司法人和事业法人，而是一种特殊的公司或事业法人。其特殊性及其相应的制度安排，只能通过专门的高速公路特许经营法规来实现。

3、特许机构的经营期限。在以项目融资为基础的特许经营制度下，高速公路项目的收费期限就是特许公司的经营期限。一旦收费期满，该特许随即终止；公司将面临新的投资选择，而高速公路应交还有关机构管理。而以省级高速公路网络为基础的特许经营管理机构，其经营管理期限可以很长，当高速公路投资和债务基本偿还以后，政府可以降低收费标准，所得费用专项用于高速公路的养护，也可停止收费，用养路费（或燃油税）支付养护成本，由特许机构继续实行养护管理。

4、特许经营机构的股权结构与基本架构。目前，我国高速公路特许经营机构，采取特殊事业法人形式比较有利；若采取公司法人形式，股权结构以国有资本为主的制度安排比较恰当。随着监管手段和监管效能的提高，为了更好地吸引资金，也可以逐步削减国有资本的比重。其组织架构，建议采用总公司（省局）—分公司（分局）模式，这样有利于总公司的整体资金调配和收益分配。同时，在分公司模式下，随着越来越多的高速公路建成，总公司的融资能力增加较快，有助于特许经营目标的实现。

第三节 高速公路养护体制分析

随着高速公路通车里程的不断增加，高速公路养护任务日益加重，改革传统的养护体制已成当务之急。借鉴国外发达国家高速公路养护管理体制先进经验，积极探索市场经济条件下的高速公路养护管理机制，实行“管养分离”，使高速公路养护逐步向社会化、专业化、机械化方向发展是我们面临的新课题。

一、目前我国高速公路养护管理体制存在的问题

在我国，由于高速公路投资主体多元化，以及受不同时期国家行政与经济制度等因素的影响，高速公路管理体制主要分为行政事业型、企业化管理、事企结合以及“一路一公司”的管理模式。现行管理体制下养护管理主要存在以下问题：

一是管养不分、责任不清。在现行体制下，一些高速公路管理机构既是养护的管理单位，又是养护生产者。管理者责任不清，经常就养护经营计划发生矛盾，一旦发生养护质量问题，很难追究责任。同时由于职责交叉，经常出现有了问题互相推诿扯皮的情况。

二是人员超编，养护技术水平低。高速公路管理机构设置了庞大的养护队伍，由此导致事业单位大量的人头费挤占了有限的养护资金；另一方面，一些事业单位的人才匮乏，总体技术落后，养护水平低。

三是设备规模跟不上，利用率低、养护专业化水平不高。由于高速公路养护的特殊性，一般养护设备都价格昂贵，养护设备购置成本高导致养护设备规模跟不上高速公路养护发展的需要。另一方面，设备使用率偏低，各高速公路已配置的养护设备，不能在更大区域范围内共享，在使用年限内利用率偏低。养护设备“买不起、用不起、用不好”的现象普遍存在，结果造成目前很多高速公路养护仍采用简单的机械设备，甚至停留在人工养护的原始阶段，专业化养护水平不高。

四是养护维修工程缺乏科学的规划和决策。许多管理机构往往是在高速公路出现一些病害或某些使用功能不足时才开始考虑到制定养护维修计划。科学的养护管理是建立在长期的跟踪检测和评价基础上的，应该根据科学的评价决定养护维修工程的计划和内容。有些管理机构虽然定期或不定期地开展道路检测与评价工作，但由于数据量不足或数据可靠性差，或者道路使用性能评价预估系统不健全，尚不足以制定科学的、寿命周期内的养护费用效益比最小的养护计划。

二、国外高速公路养护管理体制的几种模式

美国公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。管理与养护分离，建立了养护承包市场，养护承包公司可以跨地区承包各类等级的公路养护任务。管理机构往往把养护工程承包给私人养护公司，并以业主身份负责承包工程的谈判，监督合同的执行和验收工作，这种做法能有效节约资金，并能保证养护工作优质、高效完成。

法国高速公路由国家高速公路公共机构统一管理，采用企业化管理模式，通过招投标方式选择建设、养护单位。有专门为养护服务的机械公司，这些公司独立于公路管理部门和养护机构之外，与养护部门建立设备租赁关系，有利于高速公路养护向专业化、机械化、市场化方向发展。

总之，美国与法国养护管理体制多为管理机构负责高速公路的管理工作，起宏观决策作用。道路检测、评价及道路使用性能预测等具体技术工作则主要由养护社会咨询企业承担，具体的养护作业交由专业化、社会化的养护公司承担。

三、解决高速公路养护现存问题的对策

一是理顺管理体制，逐步实现管养分离。高速公路养护机构首先要科学划分管理范围，根据高速公路养护现状和市场经济运作规律，剥离公路养护部门内的行政管理与生产企业职能，行政管理这条线按照事业单位运作，将养护施工这些企业性质的活动企业化，将养护作业包括养护工程设计、施工、监理等逐步推向市场。

二是构建三个市场主体：高速公路养护咨询公司、高速公路养护公司和高速公路养护监理公司。高速公路养护作业的市场化强烈需求许多技术力量雄厚的社会咨询企业加入到高速公路养护管理行业中来，并需要其逐步拓宽业务范围以适应养护作业行为的社会监督、检测、评价，协助管理机构管理，为管理者决策提供全方位的技术服务和支持。专业化养护公司的组建方式：一是高速公路施工企业组建专业化养护公司。这些企业一般都具有丰富的施工经验，熟悉高速公路的整个形成过程，也通晓高速公路在使用过程中出现的破损和缺陷，从而能有效地采取预控措施确保高速公路的养护质量，还能使其大量精良的设备用到养护工程上来，盘活固定资产，从而避免资源的闲置和浪费。二是高速公路养护队伍组建专业化养护公司。以各省（直辖市、自治区）为单位，将其辖区内的养护队、班从高速公路管理机构中独立出来组建成高速公路养护公司，这样可以优势互补，统一管理，发挥规模效能，使资源配置得以优化。专业化养护公司与高速公路管理机构是养护合同关系，公司应该按照“产权清晰、权责分明、科学管理”的现代企业制度要求，推行全员聘任制，实现“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展”，通过探索新技术、新材料、新工艺、新设备的开发和利用，提高养护的科技含量，促进高速公路养护向集约化方向发展。对于一般的养护，养护质量和养护成本通过高速公路管理机构技术人员的监督检查便可控制；对于大中修工程和专门养护工程，由于技术要求高，维修工期长，养护费用高，可采用养护工程监理制，高速公路管理机构与监理公司签订服务合同，监理人员本着平等、公正、服务的原则对养护公司的养护工程质量、费用、工期以及养护合同进行行之有效的控制，以确保养护质量最好，费用最省、工期最短，建立起“政府监督、社会监理、企业自检”的三级质量保证体系，使大中修工程和专门养护工程质量能得到切实保障。

三是公司功能各异、利益独立、协同共存、分别向高速公路管理机构提供路况调查、预警、评价、决策及建议，养护工程施工作业和养护监理服务。三个主体应具备社会化、专业化特征，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的高速公路养护市场内的生产者和经营者。

第四节 收费系统建设状况

经过多年公路建设的大发展，以纵贯南北和横贯东西的“五纵七横”国道主干线的主骨架的高速公路格局已初具规模，许多省的高速公路网也已经基本形成。随着各省高速公路网的形成，对监控、收费、通信的建设要求也不局限于一条路的范围，而是要从全省范围规划联网监控、收费及通信建设。

交通部于2000年颁发了《高速公路联网收费暂行技术要求》，对各省、自治区、直辖市的高速公路联网收费的规划、设计、建设和运营管理起到了规范指导作用。

高速公路联网收费系统可以实现半自动和 ETC 两种收费方式，可选用 IC 卡、磁票、二维条卡作为通行券，支持现金、预付卡、储值卡等支付方式；各级可以实现监控下级的操作异常事件；实时监测出入口车道的设备状态；各级系统可以自动统计交通量、通告量曲线图；实现了对路费、通行券、票据、设备等的严格管理，杜绝舞弊行为；提供独特的专家分析系统等。

各省高速公路联网收费管理体制分为四级，分别是省收费总中心、片区收费分中心、路段收费分中心以及收费站。相应收费计算机网络系统也分为四层，各层之间由路由器或者三层以太网交换机通过通信系统提供的10/100M或2M通道相连，每层以以太网交换机为节点构成星型网络拓扑结构，同时各层配有功能不同的工作站和服务器等设备。

使用联网收费系统可以减少了收费站控制室的值班人员，降低运营管理费用，而且便于中心集中监督管理。

第五节 全国高速公路将统一管理 继续鼓励社会资本投入

交通部规划司长董学博在解读交通部《公路水路交通“十一五”发展规划》时表示，今后全国高速公路将实现统一管理，只有这样才能实现全国公路的高速化。

目前我国高速公路多种管理模式并存，具有代表性的管理模式主要有以事业方式统筹管理、以企业方式统筹管理、以企业方式分散管理、以事业方式管理和企业管理并存4种管理模式，管理主体呈现多元化。

中国高速公路建设任务仍很繁重，收费公路的政策还必须坚持下去，鼓励社会资本投入高速公路建设的政策也要坚持下去。

但投资主体的多元化也不意味着管理主体必须多元化。

高速公路是国家的大动脉，其内在的要求是“贯通才能实现高速”。我国将逐步实现统一管理，从而实现高速公路效能的最大化。由交通部门统一管理高速公路，有利于充分发挥交通部门的专业优势，也体现了事权责相统一的原则。

按照《规划》目标，2010年，全国公路总里程将达到230万公里，其中高速公路6.5万公里。

免责申明：本文仅为中经纵横市场研究观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。