专业性
责任心
高效率
科学性
全面性
第一节 城镇化水平大幅度提高
我国城镇化水平大幅度提高，城市（镇）快速发展，旧城改造速度加快，城市基础设施建设对投资有了较大的需求。全国的设市城市数量从1978年的191个增加到2003年底的660个。1978年至2003年，我国城镇化水平由17.92%提高到40.53%，年均增长0.9%，是世界同期城镇化平均速度的2倍多。同期基础设施建设发生很大变化，突出体现在道路桥梁投资规模和排水设施投资规模持续快速增长。
近5年来，我国城市化的增长速度一直保持在1.43%、1.44%，但如果考虑人口统计口径的变化，其真实年增长率是在0.8%之上。
城市化进程加快的主要原因是人口城市化和土地城市化。目前我国城市规划面临的一大困境是城市规划科学性很难保证，审批程序与实效性也存在矛盾。如何使政府职能由经济建设型向公共服务型转变，使其职能既不越位也不缺位，强化公众参与民主决策，这将是我国城市规划今后应该努力的方向。
第二节 投资持续增长
城市建设投资持续快速增长，资金投向趋于合理。1998年以来，国家重点支持城市基础设施的建设，6年共完成城建投资14897亿元，创出了平均每年增长57.48%的速度，比同期全社会固定资产投资和GDP的年均增长速度分别高出27.2个百分点和41.3个百分点。2003年城建投资占全社会固定资产投资和GDP的比重分别上升到8.1%和3.82%，达到了世界银行推荐的城市建设与社会经济协调发展的标准。按照科学发展观的要求，城建投资的重点已逐步向与环境保护密切的如：城市燃气、集中供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化及道路交通设施等方面转移，很多城市污水处理及垃圾处理设施从无到有，管道燃气、集中供热和园林绿化的投资增长较快。2003年用于上述设施的投资已占到城建总投资的69.78%。
第三节 城建投资市场化步伐加快
一、预算内投资占城建固定资产投资的比重总体上呈下降趋势，中央投资由1991年的5%下降到2003年的2.8%，2003年地方预算内投资占18%。
二、经营城市土地收入用于城建投资的规模逐年增大，对城市基础设施的建设提供了有力支持。近几年地方政府经营城市土地筹集了大量建设资金，在一定程度上满足了城建资金的需要，为城市建设的快速发展提供了可能。2002年，东部地区的土地出让转让金占城市维护建设资金收入的9%，这一比重在中、西部分别为8%和7%。
三、利用国内贷款规模增长迅速。由于城市建设贷款普遍有政府信用作担保，近几年，国内银行贷款对城建项目给予了极大支持。国内贷款占城建投资的比重为15%，2003年利用银行贷款规模占当年城建固定资产投资的比重达到35%。
四、国债资金拉动投资需求效果明显。1998年至2001年，国家共安排了766亿元国债资金用于967个城市基础设施项目的建设，带动了银行贷款、地方政府财政资金和其它社会资金2500多亿元，相当于以往正常年份近3倍的投资总量。
五、社会投资逐渐进入城市建设领域，多元化投资格局初现端倪。2003年城建项目固定资产投资中，企业通过股份制改造等自筹资金占33%，利用外资占2%，企业债券融资占0.4%。另外，市政公用设施建设市场的开放，吸引了部分民间资本和外商投资；资本市场的发展为市政公用设施的直接融资创造了条件；公用事业收费和价格的改革以及逐年增加的经营土地收入为大规模的国内贷款提供了可能，所有这些都成了一些地方政府实现投资规模扩大的重要手段。
近年来，随着经济的稳步发展，各级政府加快了城市基础设施建设步伐，城市建设资金的需求量不断扩大，各银行机构城市建设贷款（以下简称城建贷款）迅速增长。本文的城建贷款是指银行业金融机构对没有收益或收益不足以偿还本息的城市公共基础设施项目的贷款，即对非经营性项目和准经营性项目的贷款。此类贷款投入的项目是公共产品，通常应由政府财政安排资金偿还贷款本息。
第四节 城建贷款存在的突出风险和问题
一、信用风险日趋明显
在城市化进程加快、政府推动以及“羊群效应”等内、外因素的共同作用下，各银行机构的城建贷款正快速增长。由于城建贷款多为中长期贷款，而贷款开办的时间还不长，其风险在当前还没有充分呈现，银行机构尚未充分认识到其潜在的风险，但城建贷款的信用风险隐患不容忽视。
二、法律风险十分突出
现阶段，城建贷款常见的担保方式主要有：一是“项目资产抵押+收费经营权抵押+政府还款承诺”模式；二是“政府性公司保证+政府还款承诺”。根据《中华人民共和国担保法》及《担保法解释》，国家机关除了在经过国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，不能作为保证人。各地政府或财政机关出具的还款承诺不具备担保作用。
三、政策风险值得关注
一是宏观政策的调整使城建贷款面临风险。例如，2003年7月，国务院办公厅发文要求各级地方政府和部门一律暂停审批新设立和扩建各类开发区，并对各类开发区进行全面清查，政策的调整必然会对银行城建贷款的归还产生影响；二是有关收费政策调整使贷款面临风险；三是城市土地管理模式改革和物业税的开征，也将对城建贷款产生重大影响。即使贷款有土地作抵押品，但若土地价格存在“泡沫”，银行仍旧会面临抵押品价值不足的风险。
四、风险集中度不断增加
一是银行贷款中城建贷款日益集中；二是城建贷款向融资平台集中；三是还款来源不断集中。以财政资金作为第一还款来源的城建贷款比重的逐步扩大，贷款风险集中日益显露。
五、收益与风险失衡
城建贷款项目具有政府背景、以财政为后盾，其金额较大、期限较长、短期内收益稳定且能够派生巨额银行存款，各银行机构普遍认为其风险较小、收益较高，纷纷加强了对这类贷款的营销力度，部分银行为了抢占市场份额，甚至不惜采用降低贷款利率的手段。
六、诱发道德风险的可能性增加
由于政府财政收支、或有负债及其偿债能力等信息不透明，决策人的权利和责任不对称，导致少数地方道德风险行为时有发生，从而会对城建贷款的安全造成巨大的负面影响。
第五节 风险防范的政策建议
一、加强宏观调控，强化政府城市建设负债管理
（一）加强宏观调控，合理规划和组织城市建设。各级政府在城市公共基础设施建设方面要树立正确的政绩观和科学的发展观，加强宏观管理，科学规划和组织城市公共基础设施建设。
（二）强化政府城市建设负债管理，防止地方财政过度负债。各级地方政府要根据城市经济与社会发展和财政收支状况，制定城建总体规划和年度城市建设投资，遏制不合理的资金要求，防止地方财政过度负债，更要防止风险向银行体系转嫁。
二、完善城建信息披露机制，增加信息透明度
（一）完善城市建设信息披露，为银行机构开展城建贷款业务提供决策依据。
（二）扩大地方财政报告覆盖面。进一步规范财政报告，编制地方资产负债表。提高财政信息透明度，为有关方面科学决策提供有效的信息资料。
三、明确财政担保的法律效力，增强担保有效性
要尽快解决政府承诺函的法律性质和法律效力问题，明确政府出具承诺函应承担的民事责任；要尝试建立特许经营收入权质押的登记部门，明确特许经营收入权质押的法律效果。各银行机构在开展城建贷款时，应尽量用土地使用权等可转让的有效资产作为贷款的担保，防范和控制城建贷款的法律风险。
四、加强城建贷款风险管理，提高风险防范与控制水平
（一）牢固树立风险意识。银行机构必须高度重视城建贷款的各种风险，不能因项目具有政府背景而放松对其科学判断。要及时了解产业政策、城市建设总体规划及其发展动态，分析城建项目投融资状况、盈利能力与财政偿债能力，对城建贷款面临的信用、法律、政策等风险因素进行认识、鉴别和研究，通过制定相应的风险管理政策、方法，加强风险管理，防范和控制城建贷款风险。
（二）加强信用评级和授信管理。银行机构要认真分析城建贷款承贷主体的资金实力、信用程度与综合偿债能力，结合地方政府财政实力与实际负债状况，核定承贷主体的信用等级和风险限额，确定授信总量。进一步完善金融机构内部授权授信管理，科学评价、慎重选择，落实贷款手续，切实把好城建贷款准入关。
（三）完善风险监测、预警。银行机构要及时、全面掌握城建贷款的投放情况和重要借款人的多头授信和贷款情况，跟踪了解财政承诺和城建规划的变化情况，积极开展城建贷款风险的分析和监测，建立风险预警机制，定期对城建贷款的风险状况进行监控。监管当局要高度重视当前各银行机构贷款向城市公共基础设施建设不断集中现象，对城建贷款风险大的地区和银行进行重点监控。
（四）切实加强贷后管理和风险控制。银行要密切关注承贷主体和担保主体的投资经营情况，加强对信贷资金流向和城建项目收费专户的监控，强化贷后管理，保证资金顺利收回。要根据风险大小对城建贷款实行五级分类，并依据分类结果提取充足的贷款准备金，增强抵御风险能力。
五、拓宽城建融资渠道，建设多元化投融资体系
一是立足于财政性公共资金，进一步完善市政公用基础设施的收费制度，扩大城市建设的资金来源；二是进一步做好城市建设贷款的发放和管理工作，强化对城市建设贷款的总量控制和风险管理；三是鼓励民营资本参与城市公共基础设施建设，充分利用各种途径引进外国政府贷款和外商直接投资；四是尝试通过BOT（建设-经营-转让）等特许权形式进行公共基础设施建设；五是修改《预算法》等法律法规，尝试以可转让的有效资产作为担保发行市政债券，为城市建设开辟规范性的、健康的资金来源渠道。
第六节 环境责任风险分析
人类为了提高生活质量才创造了城市，失去生态和谐的城市将无生活质量可言。为此，“适宜人居”应是所有城市共同追求的价值目标。
在我国当前的城市建设上，要坚持世界精品城市的标准，高起点规划、高标准建设、高效能管理、高水平经营，促进城市建设与生态环境共同发展、相得益彰，努力打造城市品牌。要正确处理好城乡建设与生态环境的关系，就要抓好各方面工作树立一体化发展理念，提升规划的龙头地位，将生态环境建设规划有机融入城市总体规划，编制覆盖全市范围的城市总体规划，促进中心市区与所辖市区间的对接，建设组团式的城市群；围绕打造世界精品城市目标，大力发展城市基础设施建设，完善城市功能；在城市化进程中，坚持城乡互动、协调发展，努力推动城市的公共服务向农村覆盖，城市的基础设施向农村延伸，形成空间结构融为一体、基础设施配套共享、生态环境相互融合、环境面貌各具特色、城乡人口素质优化的城乡发展新格局；根据发展的需要，积极稳妥地进行区划调整，鼓励农村二、三产业和农村劳动力向城镇聚集、转移，努力把乡村建设成城市的生态圈；为避免要素分散、资源浪费和环境污染，要提高投资强度和产出水平，不断优化整合工业园区。
第七节 资源风险分析
据了解，目前中国大部分城市燃气、水、垃圾处理等公共服务远没有达到应有的水平，全国城市自来水普及比例平均只有80%，而污水处理只有40%，垃圾无害处理只有20%。为有效缓解城市公用服务领域供需矛盾突出的压力，建设部2002年底颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，全国各城市也不断放开了对民营资本在城市公用事业方面投资的各种限制。
2003年全国城建投资达5018亿，占到整个GDP的4.2%，而这其中只有20%的投资是由政府财政直接提供的，绝大部分则是来自民营资本。这样，在城市建设融资中民间资本实际占有非常重要的地位，但是非市场化运作使其缺乏有效的筹集与偿还机制。债权人在与政府相关部门达成的借款协议中，有关债务清偿缺乏明确且有效的保证条款，当政府所欠款项无法按时偿还是，债权人实际处于被动的地位。
中国科学院可持续发展战略课题研究报告显示，中国城市发展成本昂贵，城市发展成本高出全球平均水平25%，即与世界平均发展水平相比，用1美元可办完的事，在中国办成要花费1.25美元。
在国土面积中，65%是山地或丘陵，33%是干旱地区或荒漠地区，70%每年受到季风气候的影响，55%不适宜人类的生活和生产，35%经年受到土壤侵蚀和沙漠化的影响。我国相对贫乏的人均资源和生存空间，决定我国城市发展与生活质量的提高同世界平均水平比具有更大的艰巨性。
中国国土所具有的自然结构与地理特征，固然给中国城市发展带来了相对较高的生态环境应力成本，但是中国城市发展成本的昂贵绝对不仅是自然环境所导致，城市发展过程中一些不可忽视的人为因素也是抬高城市发展成本的重要原因。中国城市发展成本过高有以下几个人为因素在起作用：
自然资源的浪费严重。我国当前资源利用上的高消耗与低效益，导致许多重要矿产资源的消费速度已经赶超国民经济发展速度，造成全国性的能源紧张及原材料价格的全面上涨。资源浪费不但抬高中国城市发展的成本，甚至还威胁到国家经济的安全。树立科学发展观，推进经济增长方式由粗放型向集约型转变，大力进行技术革新与制度创新，才能降低城市发展的资源成本，国民经济才能得到可持续发展。
城市建设中各类事故的频繁发生无疑也增加了城市发展的成本。当前，在城市建设过程中，诸如高空坠人、钢筋穿人而过等恶性事故不断发生。工厂尤其是劳动密集型企业中工伤事故时有发生，在南方一些城市甚至因此而“孕育”了当地医院手外科的畸形“繁荣”。如果在加上为城市发展间接提供资源的矿产品开发中的事故，人员伤亡给城市发展带来的“额外”成本更是高得惊人。这样一些事故所造成的损失将直接转化到城市发展的成本当中，而给人们精神及社会所形成的压力与紧张更是无法用金钱衡量。
决策失误及重复建设也是我国城市发展成本高企的不可忽视原因。由于缺乏科学决策机制，缺乏对决策行为的有效制约，及对决策失误的责任追究，一些官员为追求个人政绩，仓促上马一些不能有效促进城市发展的形象工程，各类重复建设更是层出不穷，这些都人为而不必要地抬高了城市发展的成本，造成巨大的资源与财力浪费。
腐败当然更是人为抬高我国城市发展成本的“元凶”。5月中旬由中国建筑工业出版社推出的《我国大型建筑工程设计发展方向》一书指出，“在西方发达国家不可能出现的建筑业的铺张浪费，正在中国大张旗鼓地上演”，“中国可能成为最大的建筑浪费国”。而在这种巨大的建筑浪费中，建筑领域内的腐败可谓“功不可没”。建筑领域的腐败所导致的建筑成本的增加，必然要被转嫁到城市发展的成本之中去。
将城市发展成本的昂贵简单归因于自然因素是容易的，但无疑于降低城市发展的成本无有益处。而正视城市发展成本昂贵中的人为因素，才能获得降低其危害的可能途径，才可能会有制度性的解决之道。
伴随着城市的快速发展，我国城市建设不可避免地出现了一些“城市病”，主要表现在以下十个方面：
一、在城市发展规模上盲目求大，许多城市不看条件，小城市要变中，中城市要变大，大城市要特大，特大城市要国际化。
二、在建设过程中贪大求“洋”，盲目追求大马路，大广场、大草坪，盲目追求高层、超高层建筑，追求标志性建设，有些大城市盲目追求CBD。
三、一些城市的建设脱离实际，标准偏高。
四、城市违法用地、违法建设数量惊人，城市形象杂乱。
五、城市建筑不协调，有些建筑单体不顾城市整体，有的个性过于张扬，不能形成良好的城市总体形象。
六、在旧城改造中，大拆大建，一些珍贵的历史文化风貌受到破坏。
七、在有的文化名城，商业气氛过强，影响了历史文化特色，甚至有的地方制造假古董，破坏真古董。
八、在一些城市和风景名胜区，旅游建设破坏旅游资源。有些城市在建设规划中，不尊重自然山水，往往让人们“有山不见山，有水不近水”。
九、城市雕塑精品少，垃圾多；城市盲目绿化，移植大树成风，忽视乡土树种和草种，盲目引进外地品种。
十、小城镇建设中，有些地方盲目搬用大中城市的一套，追求形式，造成浪费。
在城市建设中，应树立科学的发展观，坚持协调发展的方针，实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。城市规模应根据经济社会发展的实际需要，实事求是，宜大则大，宜小则小，注意防止在规划建设中城市规模偏大，建设标准偏高，规划中盲目追求形式的不良倾向。那种不顾经济条件和实际使用的要求，片面地追求规模和奇特，不注重生态环境建设，将不利于城市的可持续发展。
近年来，城市建设已成为各地经济的重要产业。城市建设是一项投入大、周期长、经济效益相对较低的产业，具体体现在：
一、城镇基础设施建设一般投资规模大，大中型项目动辄需要数亿、数十亿甚至上百亿元建设资金，融资环节的任何疏漏都可能造成资金不到位或不足而影响工程建设。
二、资金回收期长，相对于一般工业性项目，城市基础设施项目的资金回收期需要5—8年甚至更长。从国际经验看，商业银行追逐资金利润最大化，同时考虑资产与负债的期限配置，一般贷款期限不超过三年。
三、城建项目回报率低，难以吸引追逐利润最大化的私人资本和商业性资金大量投入。由于城镇基础设施项目所特有的公益性和社会服务性，产品价格不能定得过高，否则会严重损害公众利益。
众所周知，城市建设与当地的经济发展水平之间有内在逻辑关系。城市基础设施建设既受制于城市的经济发展水平，又服务于城市经济的发展。一般来讲，对于经济发展水平较高的城市，地方政府税收来源充分，有足够财力支持大规模的城市建设。对于经济进入快速增长轨道的城市，连续数年的经济增长表现有利于形成良好的经济增长的预期，可以通过政府信用融资支持城市基础设施建设。对于一直处于经济发展劣势的地区，除有稳定收入来源的基础设施项目可以开展项目融资外，通过政府信用融资的城市基础设施建设一定要控制在合理的范围之内，否则会发生由地方政府基础设施"过度投资"而招致的"过度负债"问题和银行的坏帐增加问题。
从我国目前情况来看，完全依靠地方政府税收来满足城市基础设施建设需要的情况极为罕见，作为我国第一大城市的上海也无法靠现有财力解决基础设施欠帐问题。我国的城市建设基本属于第二种情况，即在良好的政府未来收入增长预期的基础上，依靠政府信用支持城市基础设施建设。近年来，各地政府大力开展的"经营城市"活动，实际上就是通过政府对土地市场的垄断，使政府性银行和商业银行形成对土地升值和土地转让收益的乐观判断，提高了地方政府的投融资能力。
第十二节 投资额不断增长
投资调控尚未到位2005年1-8月份，城镇投资同比增长27.4%，比上半年加快0.3个百分点，创了新高。其中，8月当月城镇投资同比增长28.5%，比上月加快0.7个百分点，比04年同月加快2.2个百分点。
在建投资规模比较大，新开工项目也比较多情况下，投资增长进一步反弹的可能性加大。从投资结构来看，高耗能产业投资大幅降温，煤、电、油、运等行业高速增长。煤炭开采及洗选业投资增长81.9%；电力、燃气及水的生产和供应业投资增长35.1%；铁路运输业投资增长39.2%。在“有保有压”的调控政策下，投资结构得到了改善，但是瓶颈行业的过度投资很可能会导致新的过剩。尽管投资增长在逐步调整，但是地方政府主导投资增长的热情依然很高，投资增长继续在高位运行，调整尚未到位。8月份地方项目投资36761亿元，增长29.5%，其中很大一部分集中在政府部门对城建基础设施的投资，私人投资比例在下降。
第十三节 近年城建投资情况
我国城建资金渠道是主要有政府资金、银行贷款、外资等。但随着城市建设的发展，现有渠道已越来越显得力不从心，无法满足不断增长的资金需求。
20年来，我国财政预算集中的国民收入份额持续下降，现已降至10%左右，无论是中央政府还是地方财政，扩大预算内投入显然是困难的，预算外资金虽然来源多样，但又与目前加快发展住宅建设、减轻企业负担有关政策相矛盾，成为不稳定的资金来源。因此仅仅依赖财政资金发展城市建设是不可行的。
在政府财力不足的情况下，政府一般以成立建设投资公司的方式向银行间接举债，利用银行贷款扩大城市建设，这使得政府债务规模不断扩大，利息负担沉重。由于市政项目收入水平较低，不具稳定的收入流，难以进行资产重组和市场化运行，而给银行系统带来较大的金融风险。这一体制已越来越难以适应快速发展的城市建设需要。
外资的进入加快了建设步伐，引进了先进的技术与经验。外资包括有政府贷款、国际金融机构贷款和私人资本等。但至目前，外资在城建投资总额中所占比重很小，而且就是以后也难有超幅的增长，依赖外资进行城市建设是不现实的。
城建资金的另一来源就是发行股票、公司（企业）债券。基础设施投资额大，周期长，仅以上市融得的资金难以承担大型项目的资金需求，而且上市后的公司是一追求经济利益的企业，其投资的对象偏重于短、平、快的项目，对于经济效益差而社会效益高的领域和项目不愿涉足，从而难以真正起到为城市建设融资的作用。
在发达国家，建设资金很大一部分来源于发行市政债券，1998年，美国芝加哥市政债券融资占基础设施投资的比重高达49.6%，而同年我国债券及股票融资总额占全社会固定资产投资的比重只有1.4%。在当前资金需求不断扩大的情况下，发行市政债券，拓宽资金来源，调整融资结构，具有非常重要的理论和现实意义。
第十四节 外资可以参与城市规划服务
根据建设部等部门下发的《外商投资城市规划服务企业管理规定》，外商可以在我国投资城市规划服务企业并参与城市规划服务。
外商投资城市规划服务企业，是指在我国依法设立，从事城市规划服务的中外合资、中外合作经营企业以及外资企业。城市规划服务，是指从事除城市总体规划以外的城市规划的编制、咨询活动。
《规定》要求，外商投资城市规划服务企业，除具备中国有关外商投资企业法律法规规定的条件外，还必须具备以下条件：外方是在其所在国或者地区从事城市规划服务的企业或者专业技术人员；具有城市规划、建筑、道路交通、园林绿化以及相关工程等方面的专业技术人员20人以上，其中外籍专业技术人员占全部专业技术人员的比例不低于25%，城市规划、建筑、道路交通、园林绿化专业的外籍专业技术人员分别不少于1人；有符合国家规定的技术装备和固定的工作场所。
《规定》明确，严禁将有关城市总体规划的服务任务委托给外商投资企业。这一《规定》将自2003年5月1日起施行。
第十五节 污水处理开始向各种资本开放
按照国务院2002年发出的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，在“十五”期间，所有的设市城市都必须建设污水处理厂；“十五”期末，50万人口以上的设市城市，污水处理率应达到60%以上；到2010年，所有设市城市的污水处理率不得低于60%，对于直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市则要求更高，不得低于70%。实现这一目标，全国至少还要新建1000多座城市污水处理厂，总投资高达2000至3000亿元（不包括在此期间新增的设市城市）。如此高的费用不可能只依靠政府来解决，必须改革投资体制。
2002年，国家计委、建设部、环保总局向各地下发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励海内外资本投入城市污水处理设施的建设和运营。2003年建设部又新出台了《关于加快市政行业市场化进程的意见》，进一步加快了市政公用行业的投资体制改革步伐。改革举措中关键的一条就是：允许外资和民资参与市政公用设施建设。在这两个文件的指导下，不少城市开始探索以市场为取向的改革，陆续放开污水处理设施建设的投资市场。实行投资主体多元化、投资渠道多元化、投资方式多元化，采取独资、合资、合作、股份制、BOT（建设/运营/转让）等多种投资形式，在融资渠道上也可以利用世界环保组织、国际金融机构、民间组织和公益基金会外国政府的优惠贷款、赠款、出口信贷等，实现城市污水处理事业投资主体的多元化，加快污水处理事业的发展。
污水处理事业是城市的一项公用事业，但多少年来一直还认为城市污水处理事业是一项公益性事业，是应该由政府来做的。这种认识是不恰当的，也是不符合市场经济规律的。并非所有的公益性事业政府都做得好。即使是公益性的事业，在发达国家也并不是全由政府来做，反而由企业或者一些公益性的组织按照市场经济的方式进行符合市场规律的运作，收到了很好的效果。
第十六节 市政设施开放程度将越来越高
在传统体制和观念中，城市中的市政公用行业因为存在着规模效益明显、投资大而回收期长、自然垄断等特征，往往由政府统一生产和供给。但由于政府供给是以计划安排为主，缺乏竞争，造成政府机构服务不到位、投资浪费等问题普遍存在；同时由于这些行业过渡依赖政府投资，受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为城市发展难以克服的障碍。
在2003年由天则经济研究所举办的“中国公用事业论坛”上，有专家预计，随着末来20年内我国城镇化速度的加快，完全依靠城市财政投资发展市政公用设施服务显然不可行，目前某些城市依靠土地资源筹资或过度负债搞建设也不符合科学发展观的要求。而开放市政公用设施市场，实行市场化改革，运用市场机制改善服务质量和效益，就成为最佳途径之一。
2001年12月，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》就鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设。
2002年1月，原国家计委在《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》放宽了外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。
2002年3月，新公布的《外商投资产业指导》中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网被列为对外开放领域。
2002年10月，原国家计委、建设部、环保总局等部门出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励各类所有制经济积极参与这些行业的投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中更加明确要“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“加快推进铁路、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”。
在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》发布后，河北、北京、深圳等地陆续出台了各自的《市政公用事业特许经营办法》，还有一些省市正在制定或报批这类办法或条例。但由于市政公用事业特许经营法律、法规缺位，有关政策不配套，各地做法不一。在实施特许经营时，有的难以摆脱行政管理的思想方法和模式，有的片面追求吸引资金，对投资者承诺固定的投资回报，或者对经营者授予超长期的经营权等。
因此，建设部城市建设司司长李东序表示，在全国范围内颁布市政公用事业特许经营的管理办法，对市政公用事业特许经营制度的基本原则、程序和内容加以明确，对实施特许经营的各方行为加以规范，是十分必要的。
此次公布的《办法》共计31条，对实施特许经营的若干行为做出了比较明确的规定，规范了市政公用事业市场的准入、特许经营权的实施程序、特许经营协议的内容、特许经营双方的权利和责任、特许经营权的变更和终止行为、协议双方的法律责任等方面的内容。具体体现在若干制度的设立，包括市政公用事业市场准入和清除制度、特许经营权招标投标制度、项目运营中期评估制度、紧急情况下临时接管制度、对违法企业的信息披露制度、公众监督制度、备案制度等。
建设部在《办法》制定过程中，多方听取意见，这当中既包括各级市政公用事业的主管部门，有意参与投资建设市政公用行业的民营企业与外商投资企业，也包括在特许经营实践中取得成功经验的咨询机构。
第十七节 投资需求分析
城市的供给基础，包括公共基础设施（交通运输、通讯、能源、供水、商店、公园等），社会基础设施（保健、福利设施、医疗保险、教育等），城市住宅以及城市生态环境等。这些供给基础，对城市经济持续增长具有重大影响，会直接与产业的物质技术基础、投资的聚集程度以及投资环境有关，它们的运营状况，将影响整个城市的投资和收入状况，最终将影响城市经济增长的速度和持续时间。基础设施对企业生产的作用为：能为经济活动提供基础，它产生正的溢出效应，即它的社会效应远超出任何个人在享受它所提供的服务时愿意支付的报酬。
据有关资料介绍，美国、加拿大、英国、瑞典、智利、德国、法国、芬兰、比利时等国70年代曾有这样的总投资结构：总投资占GDP的20%—29%；以总投资为100，用于包括住宅在内的基础结构投资占60%—75%，而其中用于住宅占15%—28%，用于交通、邮电占9%—20%，用于电力、煤和水占5%—11%，其它为15%—31%（参考《国外社会科学情报》1981（7））。而我国到1995年，全国城市地区GDP为52739亿元，固定资产投资10717亿元，占GDP的20.3%，其中住宅投资1303亿元，占固定资产投资的12%（参考《中国城市统计年鉴》（1996），中国统计出版社，1997）。从此可以看出我国城市供给基础设施落后于西欧等发达国家20余年。况且，近10年来，我国城市经济以年均10%以上的高速度迅猛发展，取得了罕见的成就，为世人所公认。然而和经济发展相比，城市基础设施总体水平滞后的局面十分突出，已成为制约经济进一步发展的“瓶颈”部门。因此加紧城市供给基础设施投资步伐，是经营城市的当务之急。
第十八节 政府直接投资方式
这是一种传统的投资方式，其资金来源有中央统筹安排的城市基础设施建设基金、国家对地方的基本建设补助和基本拨款、地方财政有偿使用收费、城市建设部门经营性收入等。
1、这种投资方式的优点在于：
①政府不会计较其当前利益，更注重其社会效益，长远利益；
②政府自主筹集资金，因此有很大的自主权；
③消费不受限制，其潜在效用可以得到充分实现。
2、其缺点在于：
①政府投资机构缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，激励动力不足；
②其产品品种单一、供给质量低，使得消费者处于被动地位；
③政府投资着重于新型大型项目的生产，以显示其政绩，而对于年久失修的设施缺乏保养，损耗较为严重。
第十九节 直接引用外资的投资方式
这种投资方式比较常见，常常是对于投资额不太大的基础设施，如道路、渡轮、电力、电讯、娱乐等部门，一般是由政府授予特权，然后政府对其所投资的产业予以一定的经济管制（价格、数量、利润等方面）。这样，政府既不会影响其自主经营，让投资主体自担风险，又可以正确引导其向健康的、有利的方向发展。更有利的一方面是在一定程度上减轻了政府财政负担，扩大了消费者的选择范围。
第二十节 企业或私人直接进行投资的方式
自1978年改革开放以来，招商引资这个名词人们已经不再陌生。招商引资是直接利用海外资金，引进先进技术，开发各种大型项目的有效途径。其招商方式可以利用人文、地理、环境优势，采用各种优惠政策兴办各种中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业等等。比如苏州市利用其优越的人文历史环境吸引了众多的外商前来投资兴业。截至1998年12月底，已有70多个国家和地区的客商在苏州投资，累计实有外商直接投资企业6727家，合同利用外资268亿美元，实际利用外资146亿美元。江阴市则利用一系列招商的优惠政策（减税、免税、退税）以及先后出台的一系列经济法规，其引入资产政绩也十分突出，1998年全市完成的外贸供货总值200.6亿元，外贸自营出口完成5.24亿美元，实际利用外资2.5亿元，累计利用外资总额达15.9亿美元。
第二十一节 财政融资模式
一、政府预算内支出
政府预算内支出包括：中央财政专项拨款、“两项资金”和地方财政拨款三个部分。城市维护建设税和公用事业附加是城市维护建设的专项资金，在九十年代以前是城市维护建设的主要资金，占城建资金总量的40%左右（近几年稳定占城市资金的20%左右）。随着城市规模的不断增大，建设资金需求增长加快，两项资金已远远不能满足需要。为此，各地加大了财政拨款的力度，2001年比1991年增长了11倍。
尽管如此，政府财政投资占城建资金的比重总体上还是呈下降趋势。2001年，中央和地方财政（含两项资金）投资总额733亿元，十年间增长了5.5倍（1991年134亿元），但由于城建资金需求量的急剧上升，预算内投资占城建资金的比重由1991年的50%下降到2001年的29%.
二、政策性收费
包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费以及其他各种收费等。1994年占城建资金的比例曾达到47%，1996年以后，随着“治乱减负”工作的开展，不合理收费被取消，目前各种收费占城建资金的比例（2001年）10%。
总体上，政府投入所占比例呈下降趋势而市场投入比例呈上升趋势。从1996年开始，政府投入和市场投入比例发生了明显变化，政府投入由1995年以前90%左右，下降到2001年的52%，同时，社会资金投入迅速增长。
第二十二节 负债融资模式
一、银行贷款
1986年全国利用国内银行贷款只有3.2亿元，占城建资金的比重只有2.4%，利用外资只有700万美元。十四大以后，市政公用事业加快了市场化改革的进程，价格机制初步得以确立，利用国内银行贷款的规模增长迅速，2001年60%以上的城市利用银行贷款，总额达到742亿元，占城建资金比例为29.4%，是1992年23倍。
二、利用国债资金
“九五”期间，中央实行积极财政政策，加大了对城市基础设施的资金投入。1998年至2001年，国家共安排了766亿元国债资金用于967个城市基础设施项目的建设。766亿元国债资金加上带动的银行贷款、地方政府财政资金和其它社会资金2500多亿元，相当于以往正常年份近3倍的投资总量。967个项目中已有717个项目建成投入使用，这些项目大部分是城市急需建设而以前无力投资的项目，涉及到全国95%的地级以上城市及中西部地区部分县城的供水、道路、供气、供热、垃圾和污水处理等领域。特别是，通过国债资金的支持，使部分城市供水、道路紧张的问题得到极大地缓解。4年中，共安排国债资金162亿元，支持了310个城市供水工程的建设，新增供水能力2366万吨。通过国债资金引导，启动了长期受资金困扰的污水处理、垃圾处理等设施的建设。到2001年底，97%的百万人口以上的特大城市、80%的大城市、65%左右的中等城市拥有了污水处理和垃圾处理设施，一批地级市结束了无污水、垃圾处理设施的历史，城市环境得到了较大改变。
三、利用外资
利用外资从水厂建设项目贷款开始，到1999年利用外资项目达300多个，合同外资金额90亿美元左右，全国共有220多个城市利用了20多个国家政府和国际金融组织提供的中长期优惠贷款。至今，利用国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作、外商直接投资等各种方式已在供水、燃气、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中运用，近10年来实际利用外资的总规模达526亿元，占全国同期利用外资规模的10.6%。
四、企业债券和股票
深沪两市上市公司中共有城市供水、燃气、公交和地铁等城市市政公用企业7家，占公用事业类14%。此外，十年多来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约30亿元，相当于同期城建资金总量的0.36%.从相对规模来看，我国市政公用基础设施股票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1%，与一些国家占30%相比，直接融资比重过低。
第二十三节 企业积累融资模式
企业自筹资金增长迅速，在城建投资中的地位日趋提高。随着收费和价格改革的实施，企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金总量明显上升，自筹资金占城建资金的比重在1992年为9%，到2001年提高到16.2%。
第二十四节 经营资源融资模式
一、土地出让转让收入
1987年国务院《关于加强城市建设的通知》提出城市建设“统一规划，合理布局，配套建设，综合开发”的20字方针，各地实行了“以路带房”、“以房带路”的房地产开发与城市改建相结合模式，有效地解决了城市建设资金不足的矛盾。90年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。近几年，部分城市又进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。
二、经营无形资产收入
近几年，在城市经营思想的指导下，通过有偿竞买的办法，出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、绿地、路灯、桥梁、停车场等和冠名权、广告权、收费权，取得收入再用于城市建设。
三、存量资产经营权转让收入
将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场。通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对收费路桥、自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。
第二十五节 外商直接投资和民营资本融资
随着政府包揽一切观念的转变、价格和收费制度的改革与创新，以及城市市政公用设施经营性和非经营性类别的划分，社会资金开始进入城建领域。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，利用特许经营权转让以及BOT 建设、发行企业债券、股票等方式盘活存量资产、吸引民间投资。1998年湖南长大建设集团股份有限公司投资建设长沙第八水厂，成为我国第一家国内BOT 项目。上海、天津、青岛等城市自来水公司通过股权转让的形式，吸引外商直接投资。但目前外商直接投资只占实际利用外资的17%，民营企业投资数量也十分有限。
第二十六节 BOT融资方式
BOT是英文BULLD-OPERATE-TRANSFER的缩写，是指项目所在地政府将通常由国家公营机构承担的大型基础设施或工业项目的设计、建设、运营、融资和维护的权利特许给国内外私营机构的合作商或主办人，允许该私营机构在一个固定的期限内运营该设施，并且允许它在该期限内收回他对该项目的投资、运营与维护费用以及一些合理的服务费、租金等其它费用，以使该私营机构有能力偿还该工程所有的债务并取得预定的资金回报收益，最后，在规定的特许期限满后，将该设施转让给项目方的政府。
第二十七节 共同基金的隔资方式
共同基金是指通过专门的经营机构将众多投资者的资金汇集起来，由专业人士集中进行投资管理，投资者按其投资比例享受投资收益的一种金融工具。现在，共同基金在国际资金本市场上愈来愈活跃，已成为发展中国家吸引外资的重要手段。虽然参与城市经营投融资的共同基金同一般投资于股市的共同基金的具体运作方式有一些不同，但基金管理运作的原理是基本相同的，共同基金的投入不仅能为城市建设增加大量的资金投入，而且中国基金业的飞速发展亦能为城市的发展提供大量的人才资源。
第二十八节 资产支持证券化方式
它是以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行证券来募集资金的一种项目融资方式。它通过一个严谨有效的交易结构来保证融资成功。其交易结构由原始权益人（政府），特设信托机构和投资者构成。原始权益人（政府）将自己拥有的财产（如大桥）以“真实出售”的方式过户给特设信托机构（SPV），特设信托机构获得该资产，发行以该资产的预期收入量为基础的资产支持证券化，并凭借对资产的所有权确保未来的现金收入流量首先用于证券投资者还本付息。
第二十九节 PPP融资方式
PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织如政府。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。
第三十节 城建融资中存在的问题
一、政府投资职能和投资管理职能不分
1、行政审批替代投资决策。项目决策制度仍是由各级政府的审批权限构成，审批的方式和内容还没有随着投资的多元化作出相应的调整。
2、政府投资职能不明确，财政投资责任弱化。市财政对市政公用基础设施的投入随着投资规模的扩大而相应增加。每年拨入市政公用基础建设的支出占市财政收入的比重由1995年的12.03%下降到2000年的10.47%。
3、政府投资管理不到位，宏观管理体制不健全。政府对市政公用基础设施的投资管理分属计划、建设、财政以及审计等部门，政府部门的投资管理方式直接、具体，还没有形成一套有效的间接调控投融资的办法和手段，仅有一些规定要么层次太低，要么内容滞后。
二、投资者主体地位没有形成
“谁投资、谁决策”不落实，项目投资缺乏风险约束机制，一方面，项目期准备阶段是“政府决策、投资公司筹钱”。投资者没有参与项目前期决策，无法在最有效阶段对工程投资进行控制，加上政府审批制度使项目前期阶段的投资决策缺乏风险约束。另一方面，项目实施过程中是“投资公司出钱、建设单位用钱”。项目法人责任制的推行缓慢，绝大部分项目仍在传统建设体制下实施，工程指挥部和建设单位或代甲方具体实施投资管理，投资主体扮演了“出纳”或“财务”角色，权、责、利不清，利益得不到保证。
三、市场资源配置作用没建立
1、市场运作机制如公开招标制度、监理制度还不够完善，投资行为的“公开、公平、公正”机制还未完全建立。市政公用基础设施建设项目招标率很高，然而实行公开招标的比例偏低；施工招投标较完善，而设计环节和监理领域的公开竞争水平还偏低。同时，监理制度偏向于施工质量的监督管理，还未成为监控投资的手段。
2、中介服务机构如可行性研究报告具体编制机构、招投标咨询和设计单位没有与政府部门实行彻底的政企分开，导致部门保护和行业垄断。
四、城建融资渠道狭窄、资产管理不规范
1、资产存量巨大，而资产却远未盘活。特别是城市基础设施已经形成具有相当规模的固定资产，但目前大部分的资产属于沿袭传统的单纯的物业经营和管理体制而没有盘活。长期以来，由于城市基础设施垄断经营，无法调动各方面的积极性，致使运作效率及服务质量低下。政策性亏损和经营性亏损的界限很难划分，加上缺乏对补贴的有效监督与管理，一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差、浪费大等问题。
2、融资渠道单一，缺乏完善的补偿机制。我国法律规定地方政府不得向银行借贷，因此地方政府大多通过各类公司向银行举债筹措市政公用基础设施建设资金。融资方式上，以公司融资方式为主，项目融资方式运用较少。另外缺乏完善被补偿机制，投资与还贷脱节。虽然以各类投融资公司向银行贷款，实际政府仍然是融资主体，债务负担过重已经使一些地方政府陷入困境，到2000年底，市建委承担的政府建设项目累计负债4.22亿元。
3、有限的城市建设资金没有集中使用。用于城市建设的各种行政事业收费，是城市建设投资的基础，目前常州市用于城市基础设施的资金无论管理上还是使用上都是分散的。城市维护费、土地出让金、固定资产投资等分别在市财政、计委部门管理使用，无法统筹调配，综合平衡，用于规模较大或急需项目建设。
第三十一节 完善城建资金筹措的建议
一、转变政府职能，实行政企分开
1、政企分开，明确城市基础设施投资的经营主体，建立投资管理模式。非经营性项目由政府投资，是政府的职责，按政府模式进行；而经营性项目则由全社会参与投资，是属于企业及社会的职责，按全社会投资模式运作。
2、经济管理职能与国有资本经营管理职能分开，加强全社会投资宏观管理。政府作为行政权力的实施主体，主要职能是宏观调控，社会管理与公共服务；行政机构之间是以纵向的隶属关系为主，权力的行使带有明显的强制性。作为资产经营管理者，要承担所有者权益与财产责任，负责资产经营与保值增值。从资产经营管理者角度出发，政府同其他经营管理者之间以横向联系为主，经济地位是平等的，按照自愿协调和等价交换原则办事。政府将改变那种用行政手段直接管理全社会投资的工作方法；即便是国有资本投资，政府也不应直接干预；政府应发挥各类投资主体的积极性，鼓励参与城市基础设施建设的投入；又要协调微观利益和宏观利益间的矛盾，引导各类投资主体的行为，保证经济、社会、环境的协调发展。
3、转变政府的职能。要从主管国有投资转到全社会投资管理，从主管投资项目的审批，重点项目建设及其竣工验收等微观活动，转到调节全社会投资增长、结构变化和提高宏观效益等宏观经济活动；从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段；建立和完善全社会投资管理体制和调节机制。
4、国有资产所有者职能与出资者（资本经营者）职能分开，企业法人成为投资主体。建立投资责任约束机制，改变那种资产形成、资本经营、资本收益分离现象，需要有法人实体，作为国有资产出资者（投资主体）承担财产责任。国家（政府）行使国有资产最终使用权，企业法人行使法人所有权，拥有国有资产的实际占有权、使用权、处置权、收益分配权。企业有了资产所有权，成为享有民事权利，承担民事责任的法人实体，能够行使出资者职能，成为国有投资主体。
二、规范完善政府投资体制
1、非经营性项目原则上由政府拨款建设，但也可以通过其他渠道适度举债，但先决条件必须是政府在未来有稳定的收入流，能够支付债务利息和本金。根据联合国开发计划署推荐发展中国家市政公用基础设施投资应占固定资产投资10%和GDP的3—5%，属于非经营性项目应由政府投资建设。政府在编制财政预算时，就应将非经营性项目的投资纳入预算，考虑到财力有限，一时拿不出所需费用的全额，但必须保证所投额度的一定比例。举债投资必须以能承受还债为前提，只有借得起，还得起，才能保证城市基础设施的不断完善，也才能保证政府财政收支的良性循环。
2、必须强化政府投资决策的责任约束。首先，进一步加强和完善技术储备和方案比选工作，如融资方案纳入比选范围，以提高投资决策的科学性；其二，在政府内部建立一套科学和民主的计划编制和项目决策程序，严格明确各个环节的工作、内容、深度、质量和效益要求，特别是主要行政负责人的责任，必须将法人的自身利益与企业盈亏兴衰（企业经营状况、投资决策正确率等）直接挂钩。
3、项目实施以合同为纽带。建立“公开、公平、竞争”的项目实施模式和建立健全专业化建设管理模式。政府投资公益性项目专业化建设管理的实质是对这类项目实行市场化、法制化的管理，由政府计划部门按照市场竞争原则择优定建设单位，建设单位依据政府计划部门审定的建设内容、建设规模、建设标准和投资额，遵循国家规定的基建程序组织项目建设。建设单位直接对政府承担按质、按量、按期完成项目建设和控制投资的责任，与项目建成后的使用单位没有经济利益的联系。
三、建立健全全社会投资联系
全社会投资即多元投资是投融资领域中一个重要的组成部分，也是整个宏观调控体系的重要内容。
1、应激励全社会大集团、大企业、大公司进驻城市基础设施的投资领域，并为其创造条件。拓展多元投资是投融资改革的重要内容之一。一是尽快制定进驻城市基础设施建设领域的市场准入规定及操作细则。二是允许组建投资公司，参与城市基础设施经营性项目建设的竞争。三是项目的前期工作必须运用政府采购制度管理，建立“公开、公平、竞争”的招投标制度。为大企业集团及上市公司进驻城市基础建设创造条件。
2、明晰决策与审批权的边界，完善投资者投资功能。进一步划分政府与投资主体各自的决策层次和内容，理顺政府与投资主体之间的关系，建立有效的投资管理模式：在项目前期阶段，政府提出项目功能要求，选择投资来源，确定投资主体，提出项目建设和运营要求。核定收费和社会公共利益的事宜等必须由政府进行决策，并对项目是否符合城市规划、占用土地、环境保护等要求严加把关。对属于投资主体审查范围的内容，交给投资主体自主决策。完善投资者投资功能，一是投资决策权；二是项目融资用资自主权；三是建设自主权；四是风险自担。
3、用法律手段规范投资行为以维护和保障投资者的合法权利。市场经济是法制经济，应加快制定投资法。投资法的核心是保障投资者权益，保证谁投资、谁收益。
4、激励国企为投资主体，实行建设项目法人制。这里所指的国有企业必须具备投资决策权、融资权和自负盈亏的能力和机制的企业。我国已经制定与实行的《公司法》、《建设项目法人责任制》与《资本金制度》，使国有投资主体开始具有自主投资与自担风险的能力，从根本上改变政府投资城建项目中的产权不明，资产关系不顺的弊端，真正实现“谁投资、谁担风险、谁得益”。
5、改革审批内容，沟通投资双方。政府审批项目一直是重要的管理手段，但应改变其过去把作为投资主体的审批决策同作为经营管理主体的审批混在一起的做法，用项目登记备案制替代现行的行政审批制。规定限额（一定投资额，一定建筑面积）以上的投资项目都必须到有关政府部门申请登记，以便政府了解在建项目的规模、结构、布局，并及时公布，用信息指导投资主体的投资决策。政府应建立工程建设投资中心，不定期地公布投资项目的基本情况，以及政府对投资项目的优惠政策和意见等。
6、运用现代信息技术，提高投资决策和管理水平。投资改革使投资行为由单一的政府拓展到全社会，资金来源也从单一的政府拨款变为多种渠道，如利用资本市场、吸引外资及资产变现等。投资主体、资金来源及投资方式的多元化，必须相应提高投资决策和管理水平，充分应用现代计算机技术和经济研究成果，来增加投资项目实施过程、决策的透明度、减少决策失误和人为因素的影响，完善投资决策和管理系统。
第三十二节 商业银行授权、授信管理暂行办法
一、总则
第一条 为保障我国商业银行有效实行一级法人体制，强化商业银行的统一管理与内部控制，增强商业银行防范和控制风险的能力，保护社会公众和商业银行自身的合法梳益，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国经济合同法》等有关法律法规，制定本办法。
第二条 商业银行实行一级法人体制，必须建立法人授权管理制度。商业银行应在法定经营范围内对有关业务职能部门、分支机构关键业务岗位进和授权。商一银行业务职能部门和分支机构以及关键业务岗位应在授予的权限范围内开展业务活动，严禁越权从事业务活动。
第三条 商业银行应根据国家货币信贷政策、各地区金融风险及客户信用状况，规定对各地区及客户的最高授信额度。商业银行各级业务职能部门及分支机构必须在规定的授信额度内对各地区及客户进行授信。
第四条 本办法适用于所有在中国人民共和国境内批准设立、具有独立法人地位的中资商业银行，包括城市合作银行和农村合作银行。
第五条 本办法所称授权，是指商业银行对其所属业务职能部门、分支机构和关键业务岗位开展业务权限的具体规定。
第六条 本办法所称授信，是指商业银行对其业务职能部门和分支机构所辖服务区及其客户所规定的内部控制信用高限额度。具体范围包括贷款、贴现、承兑和担保。
第七条 本办法所称授权人为商业银行总行。受权人为商业银行业务职能部门和商业银行分支机构。
第八条 本办法所称授信人为商业银行业务职能部门及分支机构。受信人为商业银行业务职能部门和分支机构所辖服务区及其客户。
第九条 商业银行对其业务职能部门和分支机构授权应遵循以下原则：
1、应在法定经营范围内，对其业务职能部门和分支机构实行逐级有限授权。
2、应根据和业务职能部门和分支机构的经营管理水平、风险控制能力、主要负责人业绩等，实行区别授权。
3、应根据各业务职能部门和分支机构的经营管理业绩、风险状况、授权制度执行情况及主要负责人任职情况，及时调整授权。
4、业务职能部门和分支机构超越授权，应视越权行为性质和所造砀经济损失，追究主要负责人及直接责任人相应的责任。要实现权责一致。主要负责人离开现职时，必须要有上级部门做出的离任审计报告。
第十条 商业银行对其业务职能部门和分支机构所辖服务区及其客户授信，应遵循以下原则：
1、应根据不同地区的经济发展水平、经济和金融管理能力、信贷资金占用和使用情况、金融风险状况等因素，实行区别授信。
2、应根据不同客户的经营管理水平、资产负债比例情况、贷款偿还能力等因素，确定不同的授信额度。
3、应根据各地区的金融风险和客户的信用变化情况，及时调整对各地区和客户的授信额度。
4、应在确定的授信额度内，根据当地及客户的实际资金需要、还款能力、信贷政策和银行提供贷款的能力，具体确定每笔贷款的额度和实际贷款总额。授信额度不是计划贷款额度，也不是分配的贷款规模，而是商业银行为控制地区和客户风险所食施了的内部控制贷款额度。
二、授权、授信的方式
第十一条 商业银行授权、授信分为基本授权、授信和特别授权、授信两种方式。基本授权是指对法定经营范围内的常规业务经营所规定的权限。特别授权是指对法定经营范围内的特殊业务，包括创新业务、特殊融资项目以及超过基本授权范围的业务所规定的权限。基本授信是指商业银行根据国家信贷政策和每个地区、客户的基本情况所确定的信用额度。特别授信是指商业银行根据国家政策、市场情况变化及客户特殊需要，对特殊殊项目及超过基本授信额度所给予的授信。
第十二条 商业银行的授权分为直接授权和转授权两个层次。直接授权是指商业银行总行对总行有关业务职能部门和管辖分行的授权。转授权是指管辖分行在总行授权权限内对本行有关业务职能处室（部门）和所辖分支行的授权。
第十三条 商业银行的授权不得超过中国人民银行核准的业务经营范围，转授权不得大于原授权。
第十四条 商业银行的授权、授信，应有书面形式的授权书和授信书。授权人与受权人应当在授权书上签字和盖章。
第十五条 授权书应包括以下内容：
1、授权人全称和法定代表人姓名；
2、受权人全称和主要负责人姓名；
3、授权范围；
4、授权期限；
5、对限制越权的规定及授权人认为需要规定的其他内容。前款规定适用于转授权书。
第十六条 授信书应包括以下内容：
1、授信人全称；
2、受信人全称；
3、授信的类别及期限；
4、对限制超额授信的规定及授信人认为需要规定的其他内容。
第十七条 商业银行的授权书和授信书应报中国人民银行同级管辖行备案。涉及外汇业务的授权书和授信书，应报外汇管理局同级管辖局备案，转授权还应同时报商业银行总行备案。
第十八条 商业银行业务职能部门和各级分支机构与客户签订业务合同时，须向其出示授权书或授信书，双方应按授权书和授信书规定的授权、授信范围签订合同。
三、授权、授信的范围
第十九条 商业银行应根据总则中所确定的原则，具体规定授权、授信的范围。
第二十条 基本授权的范围包括：
1、营运资金的经营权限；
2、同业资金融通权限；
3、单笔贷款（贴现）及贷款总额审批权限；
4、对单个客户的贷款（贴现）额度审批权限；
5、单笔承兑和承兑总额审批权限；
6、单笔担保和担保总额审批权限；
7、签当单笔信用证和签发信用证总额审批权限；
8、现金支付审批权限；
9、证券买卖权限；
10、外汇买卖权限；
11、信用卡业务审批权限；
12、辖区内资金调度权限；
13、利率浮动权限；
14、经济纠纷处理权限；
15、其他业务权限。
第二十一条 特别授权的范围包括：
1、业务创新权限；
2、特殊项目融资权限；
3、超出基本授权的权限。
第二十二条 基本授信的范围应包括：
1、全行对各个地区的最高授信额度；
2、全行对单个客户的最高授信额度；
3、单个分支机构对所辖服务区的最高授信额度；
4、单个营业部门和分支机构对单个客户的最高授信额度；
5、对单个客户分别以不同方式（贷款、贴现、担保、承兑等）授信的额度。
第二十三条 各商业银行应建立对客户授信的报告、统计、监督制度，各行不同业务部门和分支机构对同一地区及同一客户的授信额度之和，不得超过全行对该地区及客户的最高授信额度。
第二十四条 特别授信范围包括：
1、因地区、客户情况的变化需要增加的授信；
2、因国家货币信贷政策和市场的变化，超过基本授信所追加的授信；
3、特别项目融资的临时授信。
第二十五条 各商业银行要加强对各地区及客户特别授信的监督管理，其业务职能部门和分支机构在基本授信范围以外的附加授信，必须事先经其总行批准。
四、授权、授信的期限、调整与终止
第二十六条 商业银行总行应根据总则中克腚的授权、授信原则，建立对业务职能部门、分支机构和各地区及客户进行综合考核的指标体系，根据其有关指标考核情况，及时调整授权。
第二十七条 商业银行授权和授信的有效期均为1的。
第二十八条 如发生下列情况之一，授权人应调整以至撤销授权。
1、受权人发生重大越权行为；
2、受权人失职造成重大经营风险；
3、经营环境发生重大变化；
4、内部机构和管理制度发生重大调整；
5、其他不可预料的情况。前款规定适用于转授权。
第二十九条 如发生下列情况之一，原授权应终止：
1、实行新的授权制度或办法；
2、受权权限被撤销；
3、受权人发生分立、合并或被撤销；
4、授权期限已满。
第三十条 在授信实施过程中，如发生下列情况，商业银行应调整直至取消授信额度：
1、受信地区发生或潜伏重大金融风险；
2、受信企业发生重大经营困难和风险；
3、市场发生重大变化；
4、货币政策发生重大调整；
5、企业机制发生重大变化（包括分立、合并、终止等）；
6、企业还款信用下降，贷款风险增加；
7、其他应改变授信额度的情况。
第三十一条 在授权、授信有效期内，商业银行对授权、授信进和调整或授权、授信终止，应及时报中国人民银行备案，并同时将新的授权书或授信书报中国人民银行备案。涉及外汇业务授权、授信的调整或终止时，应同时报外汇管理局同级机构备案。
第三十二条 商业银行法定代表人变更或任免分支机构主要负责人时，如果授权范围等内容不变，原授权书及转授权书继续有效。
五、授权、授信的监督管理
第三十三条 中国人民银行应监督各商业银行制定和实施授权、授信制度的情况，中国人民银行稽核监察部门要加强对商业银行授权、授信制度的检查。
第三十四条 商业银行的法律部门，应负责本行授权、授信方面的法律事务。
第三十五条 商业银行每年必须至少一次对其内部授权执行情况进行全面检查，并将检查结果报中国人民银行。
第三十六条 商业银行稽核监察部门要把检查监督业务职能部门和分支机构执行授权、授信制度作为一项重要职责，并有权对调整授权提出意见。
第三十七条 商业银行业务职能部门和分支机构对其总行，商业银行对中国人民银行管辖行，每个季度应报送授权、授信实施及风险情况的报告。临时发生超越授权和重大风险情况，应及时快速上报。
第三十八条 商业银行制定授权、授信制度应与其他内部管理制度相协调，形成权现一致、相互制约、相互补充的内部控制制度。
六、罚则
第三十九条 商业银行违反本办法有关规定，中国人民银行应依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国商业银行法》、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》和《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行规定》等有关法律、法规及规章，追究其法定代表人、主要负责人及直接责任人的行政责任。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十条 中国人民银行或中国人民银行督促商业银行，对受权人超越授权范围从事业务经营的行为，视越权行为的性质和造成的经济损的损对其主要负责人和直接责任人予以下列处分：
1、警告；
2、通报批评；
3、限期纠正或补救；
4、停办或部份停办业务；
5、调整或取消授权；
6、取消其主要负责人和直接责任人1年至终生在金融机构的任职资格。
第四十一条 如授权不明确，受权人未经请示擅自开展业务活动，造成经济损失，应追究主要负责人和直接责任人的行政与经济责任。构成犯罪的，应追究有关人员刑事责任。
七、附则
第四十二条 商业银行应根据本办法及中国人民银行的有关规定，制定本行的授权、授信管理办法。
第四十三条商业银行对其境外分支机构，应根据我国和驻在国（地区）的有关法津、法规和国际惯例另行授权，并报中国人民银行总行有关监管部门备案。
第四十四条 商业银行各项规章制度中有关授权、授信规定与本办法相抵触的，以本办法为准。
第四十五条 本办法由中国人民银行负责解释。
第四十六条 本办法自颁布之日起实施。
第三十三节 中国工商银行
工商银行对优质客户或能够提供低风险担保的客户的部分或全部融资业务，提供一个融资承诺额度，在此额度内的融资业务，工商银行将通过简便、快捷的办理程序，快速满足客户需求。
综合授信的条件：
工商银行为同时满足以下条件的优质客户提供综合授信服务：
1、信用等级在AA+（含）以上；
2、资产负债率不高于客户所在行业的良好值；
3、或有负债余额不超过净资产；
4、近两年没有出现经营亏损，上半年总资产报酬率不低于行业平均水平；
5、近两年无不良信用记录。
此外，对《财富》杂志最新评选出的世界500强或标准普尔、穆迪长期债务评级在A级（标准普尔A级含A+、A、A-，穆迪A级含A1、A2、A3）及以上，且在中国（不含台湾、香港和澳门）投资总额超过1亿美元的跨国公司，在其提供无条件、不可撤消、并对主债务承担连带责任的书面担保的前提下，对其在华投资企业可按其提供的有效担保金额核定客户授信额度。
第三十四节 对银行业的授信建议
规范我国银行授信审计的几点建议
1、做好会计师事务所的银行授信审计资格认定工作。由于银行授信所面对的企业遍布各行各业，不可能制定全国性的统一的资格认定标准，因此应按属地原则由各省市注册会计师协会会同当地的人民银行分支机构共同对本地区的会计师事务所进行考察认定，确定本地区具有从事商业银行授信审计资格的会计师事务所名单并公布于众，从源头上把好商业银行授信审计市场的“准入关”，而对符合条件的会计师事务所出具的审计报告在本地区的各商业银行之间应具有同等的法律效力，以免出现各自为政的混乱局面。
2、制订银行授信审计的执业规范，明确执业标准。鉴于商业银行授信审计无章可循的现状，中国注册会计师协会应加紧制订新的关于商业银行授信审计的独立审计实务公告和有关执业的文件、规范。其主要内容可包括以下几个方面：
（1）为了适应银行进行贷款风险控制和正确计提贷款损失准备金的需要，中国注册会计师协会可会同中国人民银行制订商业银行共同遵守的并为注册会计师行业所接受的贷款风险评估分类标准，以及相应的贷款损失准备的计提方法。这样就有一个全国统一的、可供操作的执业标准，也为注册会计师执行银行会计报表审计和授信审计提供了基本依据。
（2）对企业“两套账”的审计进行规范。由于银行授信的特殊要求导致企业通过前述的几种手法对本企业的会计报表进行粉饰、包装。银行授信审计困扰最大，也最急需加以明确和规范的主要是两个问题：一是企业采取的上述三种调整资产、收入、利润的手法，其根据是不是充分，注册会计师应如何进行审计并发表审计意见；二是在同一个会计年度里，因报送的对象不同编制了不同的会计报表，注册会计师对此应如何发表审计意见。
（3）修正银行授信审计报告。为满足银行进行贷款，风险控制分析和贷款损失准备计提的需要，银行授信的审计报告应同时附送企业编制的、经注册会计师审计过的，用于评定企业贷款风险的主要财务指标及相关说明。上述财务指标的计算口径与方法应符合行业统一标准。
（4）制订“银行授信咨询服务实务公告”，拓展注册会计师服务领域。注册会计师在对企业进行授信审计后，对企业财务状况、管理水平、资信记录和经营发展趋势等方面的情况已经有了相当的了解，并占有了大量信息资料，完全有条件为银行的授信决策和风险控制提供咨询服务。但由于尚无明确的执业规范，银行也无具体的要求，因此该项业务还没有开展起来。中国注册会计师协会可与中国人民银行协商，应加紧制订新的“咨询服务公告”，及相应的程序与方法，规范报告内容与格式，明确注册会计师出具咨询报告的责任。
（5）注册会计师协会可出面建立全国注册会计师事务所联网的信息资料库，实现资源共享。各会计师事务所对企业进行授信审计之后所提交的审计报告、咨询服务报告及有关的底稿和重要证据应尽可能地上网入库，并建立有偿使用机制，以提高各会计师事务所的积极性和信息利用效率。
免责申明：本文仅为中经纵横市场研究观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。
