城市建设子行业污水处理

第一节 污水处理业现状

一、城市污水处理设施的建设与发展

我国解决城市污水的净化问题始于二十世纪70年代。一些城市利用郊区的坑塘洼地、废河道、沼泽地等稍加整修或围堤筑坝，建成稳定塘，对城市污水进行净化处理。据调查，这个时期在全国已建成各种类型的稳定塘有38座，日处理城市污水约173万m3。其中生活污水量占一半，其余包括石油、化工、造纸、印染等多种工业废水。此阶段开始重视引进国外先进技术和设备，开展与国外的技术交流，逐步探索适合我国国情的工程技术和设计，为以后的建设奠定了基础。

80年代，随着城市化进程的加快和城市水污染问题日益受到重视，城市排水设施建设有较快发展。国家适时调整政策，规定在城市政府担保还贷条件下，准许使用国际金融组织、外国政府和设备供应商的优惠贷款，由此推动了一大批城市污水处理设施的兴建。我国第一座大型城市污水处理厂——天津市纪庄子污水处理厂于1982年破土动工，1984年4月28日竣工投产运行，处理规模为26万m3/d。在此成功经验的带动下，北京、上海、广东、广西、陕西、山西、河北、江苏、浙江、湖北、湖南等省市根据各自的具体情况分别建设了不同规模的污水处理厂几十座。

“八五”期间，随着城市环境综合治理的深化以及各流域水污染治理力度的加大，城市污水处理设施的建设经历了一个发展高潮时期。到1995年，我国城市排水系统排水管道长度约为110062km，按服务面积计算，城市排水管网普及率为64.8%。与1990年相比，城市排水管道增加54373km，平均每年增长10874km；城市污水处理厂169座（其中二级生化处理厂116座），年处理污水17.49亿m3，处理率8.69%。与1990年相比，城市污水处理厂增加89座（其中有北京高碑店、天津东郊、石家庄桥西、广州大坦沙、无锡芦村、济南等大中型城市污水处理厂），平均每年建污水处理厂17座。

“九五”期间，我国正式启动对“三河”（淮河、海河和辽河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）流域和“环渤海”地区的水污染治理，国家给予相应资金和技术上的支持。1996～1999年竣工投入运行的城市污水处理项目有22个，投资59.58亿元，日处理规模371.7万m3；在建项目109个，计划投资161.83亿元，日处理规模832.0万m3。

据统计，全国已建设城市污水处理厂427座，其中二级处理厂282座，二级处理率约为15%。用于城市污水处理工程建设的总投资约为150亿元。但目前绝大多数小城镇尚未建污水处理设施。

二、污水处理工艺技术的现状与发展

1、工艺技术现状

我国现有城市污水处理厂80%以上采用的是活性污泥法，其余采用一级处理、强化一级处理、稳定塘法及土地处理法等。
“七五”、“八五”、“九五”国家科技攻关课题的建立与完成，使我国在污水处理新技术、污水再生利用新技术、污泥处理新技术等方面都取得了可喜的科研成果，某些研究成果达到国际先进水平。氧化沟法、A/O工艺、A/A/O工艺、SBR法在我国城市污水处理厂中均得到应用。污水处理工艺技术由过去只注重去除有机物发展为具有除磷脱氮功能。国外一些先进、高效的污水处理专用设备也进入了我国污水处理行业市场，如格栅机、潜水泵、除砂装置、刮泥机、曝气器、鼓风机、污泥泵、脱水机、沼气发电机、沼气锅炉、污泥消化搅拌系统等大型设备与装置。

我国80年代以前建设的城市污水处理厂大部分采用普通曝气法活性污泥处理工艺，由于该工艺主要以去除BOD和SS为主要目标，对氮磷的去除率非常低。为了适应水环境及排放要求，一些污水处理厂正在进行改造，增加或强化脱氮和除磷功能。

AB法污水处理工艺于80年代初开始在我国应用于工程实践。由于其具有抗冲击负荷能力强、对pH值变化和有毒物质具有明显缓冲作用的特点，故主要应用于污水浓度高、水质水量变化较大，特别是工业污水所占比例较高的城市污水处理厂。
目前氧化沟工艺是我国采用较多的污水处理工艺技术之一。应用较多的有奥贝尔氧化沟工艺，由我国自行设计、全套设备国产化，已有成功实例。DE型氧化沟和三沟式氧化沟在中高浓度的中小型城市污水处理中也有应用。采用卡罗塞尔氧化沟工艺的城市污水处理厂大部分为外贷项目。

多种类型的SBR工艺在我国均有应用，如属第二代SBR工艺的ICEAS工艺，属第三代的CAST工艺、UNITANK工艺等。

随着我国对水环境质量要求的提高，修订后的国家《污水综合排放标准》（GB8978-1996）也越来越严，特别是对出水氮、磷的要求提高，使得新建城市污水处理厂必须考虑氮磷的去除问题。由此开发了改良A/A/O工艺和回流污泥反硝化生物除磷工艺，并已开始在实际工程中应用。如泰安污水处理厂、青岛李村河污水处理厂、天津北仓污水处理厂、北京清河污水处理厂等。

从工程规模上看，一批大型污水处理厂的相继建成投产标志着我国污水处理事业发展到一个崭新的阶段。如：我国20世纪最大的污水处理厂高碑店污水处理厂，处理规模100万m3/d；目前全国最大的城市污水处理厂上海竹园污水处理厂正在设计之中，其规模为170万m3/d。

2、发展趋势

目前我国新建及在建的城市污水处理厂所采用的工艺中，各种类型的活性污泥法仍为主流，占90%以上，其余则为一级处理、强化一级处理、生物膜法及与其他处理工艺相结合的自然生态净化法等污水处理工艺技术。

从国情出发，我国城市污水处理发展趋势：

（1）氮、磷营养物质的去除仍为重点也是难点；

（2）工业废水治理开始转向全过程控制；

（3）单独分散处理转为城市污水集中处理；

（4）水质控制指标越来越严；

（5）由单纯工艺技术研究转向工艺、设备、工程的综合集成与产业化及经济、政策、标准的综合性研究；

（6）污水再生利用提上日程；

（7）中小城镇污水污染与治理问题开始受到重视。

第二节 管理体制与相关政策

一、管理体制

我国城市水环境污染控制体制是依据国务院各部门分工和《城市规划法》、《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》的规定，采取分级和分部门管理体制，即中央、省、自治区、直辖市和县、镇三级分设行政主管部门；城市的独立工矿企业单位的水污染处理设施由各自行政部门管理，但业务、技术上受同级城市环保、建设部门的指导。相关部门责任如下：

（1）环境保护部门负责审查。直接或者间接向水体排放污染物的新建、扩建、改建项目和其他设施，应遵守国家有关建设项目环保管理规定；建设项目环境影响报告书应对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治的措施，经环保和建设主管部门审查批准方可进行设计和施工。其防治水污染的设施，必须与主体工程“三同时”。企事业单位应按规定申报有关防治水污染方面的资料，并保持正常使用，达标排放。

（2）建设部负责建设行政管理。其主要职责是：指导全国城市建设；研究拟定城市市政公用、环境卫生和园林风景事业的发展战略、中长期规划、改革措施、规章；指导城市供水节水和排水工作；指导城市规划区内地下水的开发利用与保护等；会同国家发展计划管理部门审批重大城市市政工程和公用工程等建设项目。有关供水的水资源调配、水污染防护和治理、饮水卫生与健康，则分别由水利部、国家环保总局和卫生部协同管理。

（3）水利部门按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，组织水功能区的划分和向饮用水源区等水域排污的控制，监测江河湖库的水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

二、相关政策法规

1991年制定了《城市排水当前产业政策实施办法》，规定城市排水的发展要“以国家当前产业政策为导向，加快城市公共排水设施建设的速度，逐步建立起与城市发展相协调的城市排水体系”，“城市排水应统一规划，纳入国家和各级人民政府的建设规划，与城市建设协调发展”的基本原则及排污单位应执行“节水、减污、净化、再用”的技术政策，同时对发展序列、保障政策和实施措施等也做了明确规定。为推动产业发展，实施颁发了《关于加快城市污水集中处理工程建设的若干规定》。

为确保排水设施安全正常运行，进一步控制超标污水进入排水设施造成人员伤亡事故和排水设施的损坏，制定了相应运行管理标准和《城市排水许可管理办法》、《城市污水水质检验方法标准》、《城市排水监测工作管理规定》，同时为加大对污水的监测力度，建立了《国家城市排水监测网》，并对监测网的成员单位进行了国家级城市排水监测计量认证。《中华人民共和国水污染防治法》要求建设、完善城市排水管网和污水处理设施，建立建设项目的环境影响评价及报告制度、排污收费制度。全国开始征收排污费和城市排水设施有偿使用费，明确要求城市排水设施有偿使用费做到专款专用于排水设施的维修养护、运行和建设。

《关于防治水污染技术政策的规定》和《水污染防治法实施细则》等文件中规定，除少数大型企业或远离城镇的企业，可自行处理达标利用或排放外，其他能排入城市排水管网的，应由以企业单独治理为主逐步过渡到以城市汇水区为单元、区域综合治理为主。

与城市污水处理相关的现行法律法规及政策如下：

1）中华人民共和国水法（1988年1月）

2）中华人民共和国水污染防治法（1984年5月）

3）中华人民共和国水污染防治法实施细则（2000年3月）

4）中华人民共和国环境保护法（1989年12月）

5）中华人民共和国环境污染防治法（2000年3月）

6）《城市污水处理及污染防治技术政策》（2000年5月）

7）建设项目环境保护管理条例（1998年4月）

8）饮用水水源保护区污染防治管理规定（1989年7月）

9）城市排水许可管理办法（1994年）

10）污水处理设施环境保护监督管理办法（1988年5月）

11）城市供水价格管理办法（1998年9月）

12）关于加大污水处理费征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知（1999年9月）

第三节 规划与体制改革

一、污水处理规划

根据我国国民经济发展计划和水污染防治规划中城市污水处理规划要求：到2010年，我国城市化率将达40%，城镇人口总量将从现在的38亿增加到67亿，城镇需水量将从目前的858亿m3增加到1290亿m3。污水处理率建制镇不低于50%，设市城市不低于60%，重点城市不低于70%。

三河三湖“十五”期间新建城市污水处理工程规划

城市污水处理系统的规划在我国正受到越来越多的重视。规划目标主要包括水源保护目标、水环境质量控制目标和污水再生利用目标三个方面。

二、政策体制改革

1）管理体制：基于市场机制和政府宏观调控相结合的水工业管理与法律保障体系正在建立和逐步完善；政府、企业的职能和作用正在重新定位，机构正在重组；近几年还颁布了《城市供水价格改革管理办法》、《关于加大污水处理费征收力度的通知》等一系列法规政策。

2）运营机制：供水与排水开始走向一体化，逐步建立适应社会主义市场经济的投资、建设、运营机制。

3）投资：采取多渠道、多层次、多元化的资金筹措体制。除中央及地方财政和收取的污水处理费外，鼓励吸纳国际金融机构、外国政府、国际民间、国内民间等外部资金，可采取如BOT等方式投资建设城市污水处理厂。

4）污水处理费：目前虽然各省市已全面征收污水处理费，但费用普遍偏低（仅为0.2～0.6元/m3）。对一个二级处理厂而言，实现污水处理厂“保本微利”的经营目标，污水处理费至少应0.6～0.8元/m3，加上管网至少应0.8～1.2元/m3。

5）水价政策：我国的水价改革工作已拉开帷幕，1999年9月颁布了《城市供水价格管理办法》，对城市供水价格的概念、组成、制定原则、制定程序及主管部门等都做了明确规定。水价改革的目标是：逐步建立起供排水企业良性发展的机制，按照现代企业制度的要求，最终实现企业经营机制的根本转换，使企业能够自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展、独立承担民事责任。水价改革的首要内容是规范水价格的构成。

第四节 城市污水处理厂建设应注意的问题

一、合理确定建设规模

对一个城市来说，需根据城市总体规划和排水规划，分期分批地建设污水管网和污水处理厂，要根据水环境保护的目标，分期实施，逐步到位。城市排水工程建设是一项系统工程，涉及城区管渠改造，污水的收集、输送（包括泵站），污水处理和排放利用，以及污泥处置等问题；在河网城市，还需考虑上游、下游和水体自净问题。

合理地确定设计的污水水量和污水水质，直接涉及工程的投资、运行费用和费用效益。不少城市由于市区污水管道未形成系统，缺乏长期积累的污水水质水量资料，一般采取按规划面积、人口和工业发展的预测来推导污水量，并提出生活污水量、工业废水量和公建、商业污水量各占的比例，其不确定因素较多，因此提出的设计污水量往往偏大。实际上，按规划计算的污水量与可能有污水量、实际可能收集到的污水量和根据需要与可能进行处理的污水量是不同的，设计的污水量在很大程度上取决于污水管网普及率和实际可能收集到的近、远期污水量，并分期建设污水处理厂。要充分认识城区内管网改造的复杂性和艰巨性，有的取决于旧城市的改造和道路的改造，有的埋了干管，支管迟迟未建成，致使许多已建成的污水处理厂在相当一段时间内“吃不饱”。对设计的污水水质，应该对现有实测的水质资料进行分析（包括工业废水正在限期达标排放的水质水量变化和管渠内地下水的渗入量），对雨污合流和老城区排水系统需科学地确定污水管道的截流倍数（干管和支管可采用不同的截流倍数）。现在设计的需处理污水水质偏高的问题是普遍存在的，设计的污水水量和污水水质要通盘考虑，留余地过大，既增加投资亦会使设备闲置或低效运行。

二、工艺选择要考虑技术合理、经济节能

污水处理厂的工艺选择应根据原水水质、出水要求、污水厂规模，污泥处置方法及当地温度、工程地质、征地费用、电价等因素作慎重考虑。污水处理的每项工艺技术都有其优点、特点、适用条件和不足之处，不可能以一种工艺代替其他一切工艺，也不宜离开当地的具体条件和我国国情。同样的工艺，在不同的进水和出水条件下，取用不同的设计参数，设备的选型并不是一成不变的。

具体工程的选择要求包括：

①技术合理。技术先进而成熟，对水质变化适应性强，出水达标且稳定性高，污泥易于处理。

②经济节能。耗电小，造价低，占地少。

③易于管理。操作管理方便，设备可靠。

④重视环境。厂区平面布置与周围环境相协调，注意厂内噪声控制和臭气的治理，绿化、道路与分期建设结合好。

三、科学地比较工艺方案

城市污水处理投资大，运行费用高，如不包括引进处理设备和引进沼气发电设备，每处理1m3污水投资宜控制在1000元，运行费（包括折旧费）宜控制在0.5元/m3左右。由于现在污水处理率还不高，按用水量的0.8计算污水量，收0.2～0.3元/m3排水费，基本上能维持处理设备的运行。

为了降低投资和运行成本，因地制宜地进行工艺方案（主要是生物处理方案）比较是必要的。进行多种工艺方案的比较，说明处理工艺技术的发展，是好事。现在经常碰到的问题是，工艺方案比较往往不够科学，有的对工艺已有倾向和爱好，先入为主，对倾向的工艺只说优点，对不赞成的工艺强调缺点；有的把自己的小型试验数据与别的已上工程的工艺比；有的是将处理BOD5为主的工艺与处理BOD5同时进行脱氮除磷的工艺比。实际已运行的不少污水处理厂，其出水水质较好与其进水水量和水质远未达到设计指标有关，各厂情况不同，不可简单地比较出水指标；有的投资包括厂外工程费用（如道路、电负荷增容等）；有的投资包括征地费用（而此费用在各地出入很大）；有的工艺建设投资低，运行费用高；有的工艺投资高，运行费用低；有的工艺处理污水的投资低，而污泥量较多增加了污泥的处理成本。应该看到，同样的工艺，采用的设计参数不同，其结果也是不同的。作为负责任的单位，对工艺方案的比较力求客观全面，在同等进水、出水条件下，其设计参数应包括对各种污染物的去除率、曝气时间、污泥负荷和容积负荷、曝气量和氧的利用率（及动力效率）、污泥产量（及污泥指数）等作全面分析，数据丰富就可以集思广益，扬长避短，根据技术上合理，经济上合算，管理方便，运行可靠且有利于近、远期结合的原则，进行工艺方案的优化抉择。

对一定规模（如10×104m3/d）以上的城市污水处理厂，应作污泥稳定处理，通常采用中温消化，沼气利用，有条件的可设沼气发电（如北京高碑店、天津东郊），这要花费不少投资，技术设备相当复杂，设备需要引进。不处置由污水处理带来的污泥，污水处理是不完整的，脱水后污泥的最终处置要具体落实，不留后患。

国内有些环保公司提出对污水处理厂投资采用多方集资和融资方案（如环保公司和业主出资50%，其余50%资金由银行贷款），然后通过收取的排污费逐年偿还，这种方法是有积极意义的。但有两个问题需要明确：一个是出资的环保公司采用的工艺和设计参数需要通过评议，选用的设备需通过招标，正如国外贷款（包括政府贷款）其工艺和设备需评议和招标一样；另一个是要明确污水处理厂的股权和产权问题，需制订相应的政策和协议。

有的环保公司在报上一再宣传采用曝气生物滤池和气浮池替代沉淀池技术处理城市污水，投资可减至400元/m3，占地可减少4/5，运转费用可减少一半，操作人员可减少9/10，这完全是误导。建设部要求城市污水厂绿化占全厂1/3面积，再加上道路及辅助设施、办公生活设施，总面积约占全厂的1/2。减少曝气池和沉淀池面积绝不可能使总的面积减少一半。从技术上看，用气浮池代替沉淀池，对代替初沉池来说是行不通的，对于代替二沉池需作具体比较（包括土建、设备、电耗、管理等方面）。另外，还应对大规模气浮装置的技术可行性作出评估。

第五节 污水处理市场化进程中的风险

污水处理市场化是市场经济发展的必然要求，各级政府对可持续发展与环保事业日益重视，并纷纷改革过去传统的投融资和污水处理厂建设、运行方式，推进污水处理市场化发展。福建省在全国率先出台了《关于推进污水处理产业化发展的暂行规定》，广东等其他省市也制定了相应的推进办法，并积累了一定的成功经验。城市污水处理厂市场化运作有托管运营、BOT和TOT等3种基本模式，分别适用于建设较早、拟建和完工不久或即将完工的污水处理厂。

一、政府风险

城市污水处理是公益事业，原则上是属于需政府承担并组织实施的项目，污水处理市场化中政府的风险从整体上说是项目能否按计划如期、保质保量地实施，起到净化污水，保护当地环境的作用。围绕这一大的目标，政府的风险主要可分为政策、商业和自然灾害等3大类。

1、政策风险

政策风险主要是国家环保政策和税收政策的改变如环保标准提高、税收政策、指标调整等，会导致项目公司的运营成本改变，影响投资运营商的投资收益，进而影响污水处理项目的顺利进行。按照风险分担的原则，此类政策风险应当由政府来承担，政府部门可以通过调整污水处理服务费价格，延长特许权经营期限或采取其他相应措施予以投资运营商补偿。

2、商业风险

由于污水处理项目牵涉到的因素很多，政府和投资商在谈判阶段对项目涉及到的方方面面的影响因素不可能有非常详细的了解，同时投资运营期限较长，随着项目的不断推进，许多难以预料的环境因素将对项目的顺利实施构成威胁，项目公司的融资能力、项目管理能力也受到考验。如果项目公司的资金到位困难，无法按时开工建设，无法在规定的时间内完工，交付使用，致使项目延期或终止，预期的社会公共效益难以实现。由于项目持续时间较长，经济形势的变化等不确定因素较多，投资运营商的经营风险难以保证，尤其是在中标者出现经营不好，涉及重大诉讼或破产时，最终有可能出现中标主体不存在的局面。如果项目建设条件如工程地质、水文等发生重大变化，导致工程费用大幅增加，项目公司无法承担，导致项目流产。因为BOT项目有很长的经营期限，如果项目公司在建设期较多地注重近期的利益，则可能难以保证经营期满后，项目移交时资产的质量。

3、台风、地震、洪水等自然灾害引起的风险

二、投资运营商风险

投资运营商的风险从整体上说是投资能否按计划如期收回，具体可分为政策法律、商业和技术等3大类风险。

1、政策法律风险

在发达国家，城市污水处理市场化一直以其投资回报稳定，风险小而备受资金雄厚的投资者青睐。但是，我国从20世纪80年代后期才开始大规模建设城市污水处理厂，城市污水处理市场化则是最近两年才开始探索的新商业模式，缺乏相关法律法规体系进行规范，投资商其经营过程中存在着巨大的风险，包括业主变化、收费体系不健全以及各种政策的重大变化等。由于缺乏强有力的法律法规约束，使投资者感到风险难测，投资者权益得不到充分保障，是导致目前许多投资者裹足不前的重要原因。其次是国家环保政策和税收政策的改变如环保标准的提高会导致项目公司的运营成本改变，影响投资运营商的投资收益。

2、商业风险

由于BOT项目融资的参与方和其中的审批环节较多，投融资结构复杂，因此综合融资过程较漫长、复杂，融资的成本较高，如果项目公司的资金到位困难，无法按时开工建设或如期完工，则不能如期收取污水处理服务费，投资难以如期收回。其次是项目持续时间长，经济形势的变化、通货膨胀和投资商的经营状况等不确定因素较多。

3、技术风险

如果项目建设条件如工程地质、水文等发生重大变化，可能导致工程建设费用大幅增加，项目公司难以承担。如果投资运营商为降低建设和运行成本而选用不成熟的污水处理工艺而导致污水处理效果不理想，难以达到设计标准和国家排放标准，从而难以如期收取污水处理服务费或运营成本增加，投资收益难以保证。

第六节 风险的应对策略

一、政府风险的防范与应对策略

1、公开招标，选择有实力、有经验、符合资质条件的投资商

采取公开招标的方式，确定投资商的准入条件把好第一道关，然后由政府组织的评审小组对投标文件中对项目有关费用取值及回报率，污水的吨水处理收费，结合居民、财政的承受能力，进行独立、认真的经济评审。投标的处理工艺是否科学，是否适合当地的具体情况，运行方案是否可行，投资回报是否合理，计算方法是否准确，计算科目是否漏项，操作思路是否正确等进行评审，各种指标综合考虑。在这一过程中首先要重视专家的作用，聘请专业的BOT项目技术、财务、法律等多方面专家作为政府的顾问，从事招标文件的制作、投标文件的评审、特许经营权协议条款的制定、合同谈判等工作。聘请专家可使政府在项目的每一个阶段中能够处在比较主动的地位，也可从专业的角度寻找出较为妥善的解决办法。政府在聘请专家顾问的同时，也必须派遣训练有素、经验丰富的人员参与整个工作，并把握各种条件制定与项目的进程。政府的人员必须具有较高的级别和足够的权利，并能够及时促使政府部们决定交易条件。否则，可能导致项目的拖延而造成损失。同时对项目建设的必要性进行广泛的社会市场调查和宣传，争取社会各界的支持与理解。

2、投标期由投资商提供投标保函

各投标商必须提供足额的投标保证金，一方面显示投标商的实力，另一方面可以敦促投标商尽职地履行自己的责任，而且在其出现违约情况时政府可以得到一定的补偿。

3、政府有关部门全过程进行有效监督

在项目的建设阶段，由政府有关部门组织相关项目管理监督机构，对项目的全过程进行有效监督，从项目各项审批手续，建设方案到初步设计，资金到位计划等按照政府的要求实行全方位、全过程的监督，同时将《建筑法》，《招投标法》，工程监理制等落实进项目建设工程管理体制中，从而保证项目的质量、工期、造价要求并符合项目完工标准。也可以在建设期内要求投资商或工程承包商提供完工担保，包括延期担保、超预算担保等，或购买完工保险以确保项目的按期完工。

4、在运营期间由投资商提供运营保证金

在项目的运营阶段，运用政府的行政权力，在双方实现了法律保障的纠纷解决机制的前提下，建立起双方的协调沟通机制，发展双方相互协作的利益伙伴关系，同时对项目公司的经营情况定期进行检查。为了保证污水处理厂运转良好，运营期内，政府可要求投资商提供履约保证金，履约保证金一般可以为三个月的污水处理费用。

5、特许经营权的处置

当项目公司在出现重大经营失误或继续由原项目公司经营会导致极大经营风险的情况下，政府应当同项目融资贷款银行协商一致后，收回特许经营权或将特许经营权转由他人行使。这些约定必须事先在特许权协议中加以明确。

6、特许经营权协议的约定

政府应当在特许经营权协议中制定详尽的风险防范措施条款，明确各方的权利、义务与责任。

二、投资运营商的风险防范与应对策略

1、呼吁政府颁布相关的法律和地方法规，要求政府明确主管部门，负责组织协调、服务

各级政府相关部门应大力呼吁人大尽快立起草讨论有关法律文件，同时地方政府可以制定地方性法规，确定各方的权利义务，做到有法可依。另外，政府应当制定相关的政策以保障法规的充分实施和保障产业化的政策切实可行，避免同现实脱节等问题。政府的主管部门在污水处理市场化进程中将担任非常重要的角色，各方的组织和协调、特许经营权的签署等基本工作都要由其来负责，所以投资商可要求政府明确主管部门，以防止政府部门之间互相推诿，延误时间，造成风险。投资商还可聘请相应的法律顾问和投资银行家参加与同政府的谈判。

2、要求政府在预算中明确污水处理费的收取标准与收集方法，并设立专用资金帐户

投资运营商的唯一收入来源就是政府向项目公司支付的污水处理服务费，该费用来源于政府向企业和居民收取的污水处理费，要切实保障项目公司能够按时得到稳定的现金收入，就必须先保障政府的污水处理费能按时和足额收取。投资商可要求政府在当年的预算中明确污水处理费的收取标准和收集方法，并经地方人大批准。由于政府在决定污水处理费的收取水平时需充分考虑居民的承受能力，收费价格往往不可能一步到位，也就是说，污水处理费很可能不足以支付污水处理服务费。在这种情况下，投资商可要求政府在预算中规定由财政另行设法补足其中的差额。为了确保污水处理服务费的按时支付，投资商可要求政府制定一个统一的污水处理费收费帐号，在必要时将该收费帐户质押给项目融资的贷款银行。

3、要求政府尽可能完善配套设施

投资商可要求政府负责投资、建设和管理污水处理厂厂外的污水收集系统，包括集污干渠和泵房，干渠铺设到污水处理厂的集污池，并保证适量的污水供应。可要求政府负责建设污水处理厂与周边路网的联通道路。要求政府做好项目公司所需的配套设施的维护，并协助项目公司做好与当地政府部门的协调工作，以保证项目的建设和运营。可要求项目用地采取行政划拨的方式，由项目公司无偿使用。

4、争取项目用电采用工业用电谷期电价标准

污水处理厂是一个用电大户，电费是污水厂运行费用的主要组成部分，直接影响污水处理厂的运营成本。污水厂需要24小时运转，享受不了只在夜间用电，白天少用电的优惠政策，由于污水处理厂还具有社会效益的功能，污水处理厂的成本加大，投资商会在投标时相应提高污水处理费，这样会增大政府的支付压力，同时也会给企业和居民或政府造成负担，因此投资商可争取政府给予污水处理厂较合理的低价格的用电政策。

5、争取税收优惠

污水处理厂目前可能发生的由地方征收的税项是营业税和企业所得税。考虑到污水处理关系到环境的持续发展，为了不加重污水处理厂的负担，减少污水处理费的征收，减轻居民的负担，投资商可建议政府免征地方税种。

6、确定合适的投资收益率

投资收益率太高，则污水处理服务费较高，政府难以接收。投资收益率太低，则投资商风险较大。综合考虑我国目前的经济形势、银行贷款利率、长期国债利率及走势，较合适的投资收益率为8-10%。

7、同商业银行建立战略合作伙伴关系

目前，我国银行存款余额不断增加，同时商业银行惜贷情况很普遍。污水处理市场具有较稳定的投资收益，商业银行也愿意在条件合适时介入。投资商应从投标阶段就同商业银行建立战略合作伙伴关系，以利于快速和低成本的融资。

8、选择合适成熟的污水处理工艺，优化设计

投资商应根据国家的环保法规和当地水质要求，聘请技术专家会同设计部门选择最合适的污水处理工艺，并优化设计，降低投资。

9、同政府签署详细的法律文件，明确双方的权利、义务与法律责任

在一系列法律文件中，特许经营权协议是核心，是制定其他法律文件的基本依据。除特许经营权协议之外，主要的法律文件包括：土地使用权合同、用电合同、用水合同、供污水合同、服务费支付合同等，这些合同可以单独分别签署，也可以作为特许经营权协议的附件。由于项目实施时间长，合同应特别注明，如果由于国家政策、法律法规的变化和通货膨胀等原因而导致项目公司的经营成本受到实质性的影响，政府部门应通过调整服务费价格、延长特许权经营期限或采取其他相应措施予以投资商补偿，并在合同中明确调价的具体条件和调价公式；其他方面的不可抗力，可通过协商解决。

10、精心组织建设施工和运营管理，尽力降低建设和运行成本

通过精心组织建设施工管理如采用招标办法可以在很大程度上降低工程造价和资金成本。通过优化运行管理，减少工作人员，精心维护保养设备等方法，可以降低运行成本。

第七节 意见及建议

1、政策重点

从长期趋势看，我国的蓄、养、治、净、供、节水行业发展前景很好，估计今后水务和与水环境有关的市场增长有可能达到年均15%左右的速度。目前的供水行业还处在一个低度开发状态，该领域的市场化进程还刚刚开始，无论是大型水处理设备和技术，还是一些先进的中小型节水设备和技术，主要靠进口，国产供水设备和技术的水平还比较低。今后，我国水行业发展和宏观管理的制度性措施重点应当是：逐步放开水务市场，加快水经营市场化，形成全国统一的水务市场体系；改变水行业经营的准入等制度门槛，创新水务经营管理模式；调整和改善水价调节机制，逐步形成公平竞争的水务市场机制；加快水处理、节水设备制造的国产化，促进供水产业技术升级和水供规模化经营；对那些具备良好技术设备、管理经验和竞争能力的企业，只要他们为扩充国家水资源，提高国土养、蓄水功能、污水处理和节水等做出贡献，可考虑从税收、融资（信贷、发行股票和债券）等方面给予优惠，通过制度和政策调整全面改善水务企业的经营环境。

2、国内供水企业应对挑战的措施

随着“入世”后我国水务市场逐步与国际市场接轨，外资在该领域的进入会有所加快，有的条件好的企业将加快抢滩中国水务市场，这些外企进入我国水务市场的明显优势是，水供给、处理和输送的技术含量高，经营管理现代化，能够在节水基础上提供水供效率。相比较而言，国内水务企业有比较大的差距，在技术、管理、公司内部治理等方面存在一些问题，其经营服务不能快速而高效地满足用水客户的需要；另外，国内水供企业缺乏规模经济效益，产业链条单一，在逐渐激烈的水市场竞争中不具有技术、管理、服务和制度优势。为了支持国内水务企业的发展，首先可考虑通过财税措施促使国内水务企业加快技术更新、改造，实现技术水平的升级；其次要改善国内水行业融资环境，通过多样化融资渠道不断扩大水务企业的资本和生产规模，提高规模经营效率；其三要通过建立合理的水价机制，调节水务企业与用水单位之间的关系，促使水务企业加强成本管理，提高水务服务水平；其四是要加快水务企业内部机制改革，在建立多元化产权机制基础上，促使企业内部治理适应水务市场公平竞争的发展需要；其五，要对供水、用水、排污等行为进行法律规范，可考虑制定和颁布《水法》，使我国水行业的生产、消费和水务市场管理逐步走上法制化轨道。

免责申明：本文仅为中经纵横市场研究观点，不代表其他任何投资依据或执行标准等相关行为。如有其他问题，敬请来电垂询：4008099707。特此说明。