专业性
责任心
高效率
科学性
全面性
第一节 信用担保业发展概况
一、我国信用担保业的发展态势与展望
信用担保作为一个专门的行业，经过10多年的发展，在业内同行和国家有关部门的共同努力下，已经从一种不被社会广泛理解、认可和重视的境遇中摆脱出来，成为一个新兴的、初具规模和实力的朝阳行业。快速发展的信用担保业，在促进我国社会信用体系建设、深化投融资体制改革、推动信用经济发展等方面，发挥了积极的作用，并将成为我国未来社会经济发展和金融稳定不可或缺的重要力量与制度保障。目前我国信用担保业主要呈现以下特征：
1、担保行业加速发展
随着市场经济的发展，对信用担保的需求日益增长，加之各级政府的积极推动，我国担保业呈现出快速发展的局面。截至2004年8月1日，注册并集中收录在册的担保机构是3717家。从2004 年的情况看，每个月以增加100家左右的速度在发展。近两年新注册的担保机构已经占到总数的76%。1997年中国的担保机构只有20余家，2000年专业担保机构有300多家，2001年发展到800多家，现在已经有4000家左右。
2、担保环境逐步改善
（1）在信用环境方面，社会信用体系建设逐步得到社会各界的重视。党中央、国务院近年来连续作出重大部署，党的十六大提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”的战略任务。十六届三中全会更进一步明确提出：“要增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”，并明确提出要用五年左右的时间，建立起我国社会信用体系的基本框架和运行机制。按照中央的精神，各地、各部门在诚信宣传教育、加强信用管理等方面开展工作，取得了一定成果。全社会信用意识有所增强，信用环境得到一定改善。
（2）在法律环境方面，我国初步建立了以《合同法》、《民法》为基本法，《担保法》为核心，最高人民法院《担保法司法解释》为补充的担保法律体系。目前，与《担保法》密切相关的中国第一部《物权法》已经全国人大审议，有望近期出台。
（3）在政策环境方面，为规范担保行为，促进行业发展，国家及政府有关部门相继颁布实施了《中小企业促进法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》、《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》、《住房置业担保管理试行办法》、《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》等法律、法规和政策。在规范担保行为、加强风险管理的同时，改善了担保行业的从业环境，拓宽了展业空间，促进了担保行业的发展。
3、担保领域多元化、业务经营专业化
目前我国各级政府成立的担保机构多数都以运营政策性担保业务为主，如中小企业融资担保、下岗职工再就业融资担保、政府融资担保、住房置业担保等，尤其是中小企业融资担保，在体系和规模上已形成基本格局目前国内开展中小企业担保的机构为1200家，占担保机构总数的32.28%。另一方面，近几年来源于市场发展的担保需求迅速增长，如商贸领域、建筑工程领域以及环保、海事、诉讼、租赁、金融领域等，为担保机构的商业化运营提供了广阔的空间。与此同时，不同市场领域对信用担保的不同需求特征，也促进了担保机构的专业化经营，目前国内已有部分担保机构加快业务创新速度，向商业市场拓展，并向资本市场、金融产品延伸，呈现出业务领域多元化、担保品种多样化的局面。
2004年我国各种类型担保机构数量及比例
4、担保市场无效需求膨胀，有效需求不足
经过20多年的改革开放，特别是加入世贸组织后，我国经济的市场化程度有了显著增强。但是，在经济运行中依然存在的一些体制性缺陷，造成市场交易主体的信息、利益、诚信及其他权利与义务的不对称性广泛存在，加大了市场交易的成本，严重影响市场运行的效率。由此而造成的信息不对称、市场交易不畅所产生的巨大信用担保需求，是当前我国担保市场需求的突出特征。
从担保机构持续经营和担保行业健康发展的角度看，体制性缺陷造成的信用担保需求不具备成熟的市场经济条件下商业需求的一般属性，具有明显的时效性、随机性和风险不可控性。这类需求不可能成为支撑中国担保业未来发展的稳定的业务基础。
信用担保市场的有效需求，主要指由于市场机制本身的缺陷产生的信用需求，如中小企业、公共服务设施等，此外还有市场机制运行过程中产生的信用需求，如经营规模扩大、市场专业化分工、为降低交易成本和提升效率、为规避和分散经营风险而产生的需求等等。由于发展阶段、环境条件和担保机构本身的信用状况等原因，这类业务在目前我国担保市场中尚未构成需求的主要方面，也是我国现阶段担保市场有效需求不足的一个特征。
二、信用担保风险分析
信用担保机构为中小企业融资提供信用担保，不论是政策性担保，还是商业性担保，在银行与融资者中起着重要的保证作用。由于担保机构经营风险高，担保机构承担了银行或其他债权人不愿意或不能够承受的信用风险，与此同时，极大地增强了债务人的信用，降低了债权人的信用风险。担保机构在经营和发展中面临的环境因素（风险）包括国家政策、法律制度、监管环境、企业信用以及整个社会信用环境和担保机构自身建设等。目前有以下亟待解决的问题。
1、相当多的企业，不重视真实信息披露的作用，而是提供虚假失真的信息。表现在财务会计报告失真、经营状况、资产存量、知识产权虚假等，造成的危害远远超过一个企业的范围，首当其冲是信用担保机构（对有给上述的企业贷款担保）。为什么会出现这种情况，一方面是历史原因，我国建立的社会主义市场经济，是从计划经济转轨而来，长期以来实行计划经济体制，采取国家统一负责全国的人、财、物分配，市场对资源的配置作用几乎为零。在实行市场经济之前，诚实信用与市场机制的结合，关联不大，故无基础；另一方面是制造虚假信息的经营者苟且获利，又助长进一步制造虚假的动力。结果就是信用资源衰竭，交易双方都不敢相信对方的信用。而这种信用的严重缺陷导致对信用担保的需求，势必造成信用担保的风险与成本的增加。
2、银行的垄断地位和我国法制的不健全造成了银行和担保地位的不平等，银行通过其格式化的保证合同否定了保证人选择一般保证方式的权利，使专业担保机构成为金融部门某些贷款风险的最终承担者；另一方面有了担保公司担保，贷款银行放松了对贷款企业监控；还有是借款人任何形式的违约，保证人（担保机构）都要无条件的承担连带责任，所承担的金融风险，包括贷款本金，利息、罚息，甚至起诉后法律费用等。
3、专业信用担保机构是个高风险低收益的行业，风险与收益极度不对称。四是担保机构自身管理不善也是信用风险产生的重要原因，主要表现：（1）保前调研。对企业信用状况、项目评审把关不严；（2）保证合同中对债务人的义务约束不力，给违约以可乘之机。（3）保后跟踪。对在保项目的监督检查不力，未能及时发现风险采取有效的措施予以防范。这些都影响担保公司的经营和担保业可持续发展。
三、信用担保机构自身建设
担保机构提供的是信用，经营的是风险，担保机构提供的贷款担保的风险必然大于银行贷款风险，一旦担保机构破产，引发的社会信用危机将是严重的。因此，必须加强信用担保机构自身建设，建立防范、化解和规避担保风险的机制。
1、完善规章制度，规范操作流程
（1）担保机构在完善业务评审等管理办法的基础上还必须建立起自身的信用风险管理制度。建立风险监测和预警系统，以及时预测、评估和管理各种风险，提高自身的抵御风险的能力。健全债务追偿制度，加大追索权的力度，将可能发生代偿的损失降至最低。
（2）担保行业要实行准入机制和规范担保机构的基本操作流程，在规范的基础上求创新、求发展。目前全国的担保体系已初具规模，规范担保机构的业务操作已具基本条件，为保证担保行业有序健康发展，应实行担保行业准入机制和加强自律管理。
（3）积极探索有效的担保项目风险全程管理模式，狠抓规范运作。首先，评审企业及经营者的信用状况。其次，要建立健全内控制度，健全法人治理结构和各种工作责任制度，审、担分离，公开办事秩序，提高透明度。第三，建立全程信用管理，全面控制担保过程中每一个关键业务环节。尤其重视正式签订合同之前对客户的资信调查，即“事前控制，防患于未然”。同时，应加强对应收帐款的专业化管理，即“事后控制”。第四，担保对象上要明确扶持重点，体现“择优扶强”。第五，廉洁运作，杜绝“人情担保”，不给投机者、骗钱者以可乘之机。
2、完善用人机制，加强队伍建设，保证担保机构有一个可持续发展的源动力。信用担保是市场经济发展到相当程度的产物，是一种中介服务机构。在日常的担保业务活动中，需要运用经济、法律、金融、财务、技术、经营管理等多方面的知识，需要有对人、对企业、对市场敏锐的观察力和分析力。因此，它对专业人员的知识结构和水准的要求是比较高的，而这些高素质的人才，大多都需要通过市场的途径才能获得。
因此，要完善用人机制，坚持“广纳人才，任人唯贤”，向社会公开招聘综合素质高、业务能力强的专业人才，充实担保实力，不断提高担保机构的整体业务水平，促进担保事业的良性发展。同时，担保机构无论是法人制还是事业法人制，都应该有适应这一行业的分配、劳动报酬机制，遵循风险与收入成正比的原则，要有创新机制。探索经营者集体持股，让资本、技术、知识产权等要素参与分配，把企业经营者及工作骨干的贡献、风险与分配联系在一起，以激励员工发挥聪明才智，调动员工的工作积极性。
3、规避和防范信用风险
信用担保风险的规避和防范是两个不同含义的概念，风险的规避包含风险的回避和减少风险产生的可能性，风险的防范是在不能彻底规避风险的情况下，采用分散转移和补偿风险的方法，使风险损失降至最小。
（1）信用风险的规避。是指在作出担保决策时，根据被担保人的信用状况及其它原因，主动放弃风险较大的担保项目。一是建立一套科学、灵活、完整的担保评审体系，特别是要加强对项目的初审。包括对评审的明细化、程序化，注重对担保企业动态和静态财务指标综合审查力度，重视企业的现金流量——准确核定企业的偿债能力，担保抵（质）押物的创新（如对高科技型的中小企业贷款担保时，可考虑接受专利权、定货单等的抵〈质〉押）等。二是建立科学的决策程序和内部控制机制。担保机构建立自我约束和控制机制是为了保证其内部按规定的工作流程和经营目标，对各个部门、人员及业务的活动进行组织、协调和制约，以减少和控制潜在的风险。三是加强后期管理，尽可能避免信用风险的产生。一方面要加强对贷款人日常经营活动、借款使用情况、抵押物情况的检查，防微杜渐；另一方面协助债务人解决经营中的一些问题，可以融洽担保机构和企业的关系，有助于防止道德风险的产生。
（2）信用风险的防范。是信用风险管理的核心内容，防范措施一般包括信用风险的分散、转移和补偿机制等。一是信用风险的分散。就是指担保金额按投向、投量、期限分散为不同的组成部分进行优化组合，以达到在最小风险下求得最大收益的目的。如要求担保机构在经营中把担保额分散于多个行业，每一笔业务额度要适当，期限搭配要合理，并争取在担保方式上有所创新。二是风险的转移。首先，向债务人转移信用风险，主要方式为抵押反担保和质押反担保，一旦信用风险发生可以通过处置抵（质）押物优先受偿。三是使用信用风险补偿的两种方式：内部补偿和外部补偿。
第二节 中小企业信用担保制度建设
一、中小企业信用担保制度建设的国际经验
1、海外中小企业信用担保概况
信用担保体系作为化解中小企业融资困境的一种重要中介机构，在国际上已经有比较悠久的历史和成熟的经验。而且，一国的经济发展水平越高，其社会信用境也越好，中小企业信用担保制度建设也越成功。
中小企业信用担保制度建设在国际上已经有近70年的历史。早在1937年，日本首先在东京建立地方性中小企业保证协会，将对中小企业的信用评估和融资担保相统一，成为中小企业信用担保的雏形。
1953年，美国成立小型企业署，不但为中小企业发展提供咨询服务，而且也为中小企业提供贷款和贷款担保。此后，德国于1954年、加拿大于1961年也建立自己各自的中小企业担保体系。
信用担保制度在各国逐步登陆与公众对中小企业的认识是密不可分的。从20世纪60年代末期和70年代初期开始，越来越多的统计数据开始挑战通过企业规模增加来实现效率提高的观点。由于中小企业的发展开始受到各国关注，中小企业贷款担保体系相应如雨后春笋般建立起来。紧随日本、美国、德国和加拿大之后，欧洲国家英国、法国、意大利、西班牙、比利时、荷兰、芬兰、奥地利、瑞士、卢森堡、葡萄牙、匈牙利、波兰、保加利亚，亚洲国家中国（包含大陆、台湾和香港）、印度、韩国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾、尼泊尔，非洲国家埃及，也纷纷建立起自己的中小企业信用担保体系。目前已经有大约100个国家建立起超过2250个信用担保机构。
全球信用担保体系一览
出于加强中小企业信用担保机构国与国之间的交流的需要，相应的国际组织也应运而生。1988年，亚洲首先成立了世界上第一个中小企业信用担保领域的区域性合作组织，即亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟。1994年，欧洲投资基金建立，总部设在卢森堡，为中小企业提供信用担保服务，刺激投资增长、创造就业机会。从资金运作模式来看，其资金由欧洲投资银行和欧盟15个成员国的银行以股权形式提供，并且从15个成员国中选择25家商业银行作为协作银行，一旦发生风险，欧洲投资基金与协作银行各自承担50%的责任。1996年，美洲已经开展中小企业信用担保的国家就相关问题进行经验交流，寻求区域性合作。总而言之，信用担保制度在各国普遍存在充分说明，它是促进中小企业融资的长期有效形式，而绝非是一种过渡业务。
全球成功的担保体系一览
2、各国中小企业信用担保的发展演变
（1）欧美国家信用担保体系的框架结构
在欧美国家中小企业信用担保制度中，美国的担保体系不但十分完善，为中小企业的发展带来蓬勃生机，而且也具有一定的典型性，为研究信用担保提供了极佳的案例。
小型企业署（Small Business Administration）是美国开展信用担保工作的核心力量，并且在全美设有90个区域、地区及分支办公室。作为美国联邦政府机构，它的使命是向小型企业提供援助和咨询，保护小型企业利益，维护自由竞争的企业生态，促进国民经济全面发展。目前，小型企业署拥有450亿美元的商业贷款、贷款担保以及风险资金，此外还备有50亿美元的赈灾贷款，是美国中小企业当之无愧最强大的财政支柱。小型企业署的预算每年由国会拨付。2003年，其财政预算大约为8亿美元，虽然仅占联邦预算总额的0.06%，但却是联邦5大信贷机构之一，其影响力可见一斑。
按照小型企业署的贷款担保计划，参与贷款机构按照自愿与政府选择相结合原则进行。一方面，贷款机构自主决定是否为中小企业提供贷款以及是否申请政府担保；另一方面，小型企业署不干预贷款决策过程，但有权决定是否为贷款机构提供担保。对无法满足普通贷款条件却符合担保条件的贷款，贷款单位可以申请小型企业署的担保，并在贷款担保申请获得批准以后，为中小企业提供贷款。统计数据表明，2002财年，小型企业署批准51650项贷款担保，约有6000家商业银行通过SBA地区办公室的协调提供了由其担保的贷款，总额创纪录达到122亿美元，平均贷款额24万美元。
（2）亚洲国家信用担保体系的框架结构
在亚洲国家中小企业信用担保体系中，日本最为发达。除此之外，韩国、印度尼西亚和马来西亚也是较为成功的案例。
日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。目前，日本全国有52家信用担保公司（Credit Guarantee Corporation），分别负责各自地区中小企业担保工作。这些地区性担保公司的规模与各地经济发展状况密切相关，并且大约设有160多家分支机构。在全国范围内，日本于1958年组建了信用保险公司。它们并不直接为中小企业提供担保，而是为地区性中小企业信用担保公司的担保责任进行保险：当中小企业无法归还贷款发生担保损失时，地区性信用担保公司承担损失总额的30%，而信用保险公司承担损失总额的70%。也就是说，日本的担保体系实际是地区性担保公司和全国性信用保险公司的统一。
继日本之后，亚洲国家中韩国第二个建立起自己的信用担保体系。作为全国性的信用保证机构，韩国信用担保基金（Korea Credit Guarantee Fund）拥有6个地区性总部、7个研究中心以及分布在全国的77个分支机构。其中地区性总部和分支机构负责为缺乏担保品的中小企业提供信用担保，而研究中心则为提高信用调查的质量服务。
印度尼西亚信用担保的发展与国有公司ASKRINDO的发展演变密不可分。20世纪80年代，印度尼西亚曾经在全国范围内推行中小企业金融扶持计划（KIK/KMKP）。负责这项计划的包括6家国有银行、27家地区发展银行和54家私人银行，而国有保险公司ASKRINDO则为参加中小企业金融扶持计划的金融机构提供保险。在工作职责划分上，ASKRINDO并不处理中小企业的贷款申请，这些工作实际是由其他金融机构推行的。1990年以后，由于担保违约率高达27%，中小企业金融扶持计划遭受严重损失，不得不为小型企业信用计划（KUK）所取代。按照印尼政府的规定，所有银行必须以信贷总额的20%为该计划服务，同时不再要求金融机构遵守原先与ASKRINDO签订的保险协议［10］。
马来西亚信用担保制度的发展演变与印度尼西亚十分类似，对贷款中小企业的要求实际经历了一个“由宽至严”的过程。作为中小企业贷款担保业务的承担者，马来西亚信用担保公司（Malaysia Credit Guarantee Corporation）的股东是其本国中央银行（19%的股份）和37个商业金融机构（81%的股份），并没有从政府那里直接接受财政资助。开始，马来西亚信用担保公司提供“一般担保计划”，在制定信用上限条件下，为金融机构贷款的60%提供担保。此后，该公司推出“特别贷款计划”，既放宽了中小企业贷款条件，也提高了信用规模上限。而从1989年开始，马来西亚信用担保公司对过去的信用担保计划进行了重整，引入“资本担保计划”，并在降低担保风险基础上扩大中小企业贷款规模。
（3）台湾地区信用担保体系的框架结构
台湾地区成立中小企业信用担保体系意义重大。1974年，台湾中小企业信用保证基金设立，其目的是双方面的。一方面，中小企业贷款具有高风险性，信用保证基金的积极参与降低了金融机构的贷款风险，对贷款活动实际起到一种鼓励作用。另一方面，一些中小企业虽然缺乏担保品，但极具发展潜力。信用保证基金的出现很大程度上可以化解中小企业的资金困境，进而对繁荣台湾经济作出巨大贡献。
台湾信用担保体系有着很强的公益性。台湾中小企业信用保证基金由各级政府及金融机构共同捐助建立，受台湾财政部的直接领导并接受其监督。基金在性质上基本属于财团法人，虽然按市场化原则进行运作，却不以盈利为目的，确保了对中小企业融资活动的有效支持。从担保活动的数量来看，1974～2000年担保基金共计为126052家中小企业进行了1823499件担保业务，担保金额总量达到21818亿台币，协助中小企业获得29379亿台币资金［11］。从担保额度的分布来看，2001年担保余额在1000万台币以下的占96%，500万台币以下的占87%，200万台币以下的占68%。显而易见，台湾信用保证基金有力支持了规模较小的小型企业的发展。
3、中小企业信用担保体系与政府之间的关系
（1）大多数国家信用担保资金离不开政府出资
按照筹集资金方式的不同，信用担保机构分为政策性信用担保机构、互助担保机构和商业担保机构。由于中小企业信用担保是一种高风险行业，而且与保险公司的运作模式有很大不同。因此，能够在相当长时段内存在的担保机构，大多都属于第一种类型。众所周知，当今世界各国政府已经把发展信用担保视为扶持中小企业融资的有效手段，其特征就是信用担保体系往往由政府出资或资助建立。在美国，小型企业管理署的资金来源主要由联邦和州政府分担；在日本，信用保证协会的资产包括两大部分，其中基本资产部分通过政府出资、金融机构捐款和累计余额实现，而借入资产部分则通过从国家和地方借入资金实现；在韩国，中小企业信用保证基金主要由金融机构出资，其余部分则依赖政府出资和累计余额。
银行参与担保体系建设国家银行的出资份额
为了分散担保活动的风险，大多数国家担保机构资金并不唯一来源于政府。对于那些担保体系历史悠久的发达国家来说，出资人除了国家和当地政府之外，还包括贷款机构（例如银行）和中小企业，共同分担担保活动的风险。与之相反，发展中国家担保机构的资金来源相对单一，捐资人和政府资金是最主要的资金来源，银行出资相对较少，而由中小企业或者中小企业组织出资就更为罕见。
除了政策扶持型信用担保之外，一些国家和地区也采用互助担保作为有益补充。这类担保机构的主要特征是自我出资、自我服务、自担风险、不以盈利为目的。但是，世界上也有数量很少的国家，其信用担保体系仅具互助担保的特征。例如，埃及由银行、保险公司及中小企业共同组成中小企业互助担保公司，而葡萄牙则有中小企业协会。
（2）政府未必直接从事担保业务
虽然世界上大多数信用担保机构都离不开政府资金的参与，但这并不意味着政府直接出面参与贷款担保业务。作为政府机构，美国小型企业署同时也是中小企业信用担保的实施者。换句话说，美国信用担保制度是典型的政府直接操作型。目前，采用这类体系的国家和地区还包括加拿大、英国和香港等。
与之相对应，包括德国、法国、意大利、奥地利、日本、中国大陆和中国台湾在内的一些国家和地区，采用的是市场操作型信用体系。其特点在于，信用担保机构由独立于政府之外的法人实体进行操作，政府部门不能直接从事和干涉具体担保业务。截至到目前为止，政府直接操作型和市场操作型担保制度到底孰优孰劣并无定论。因此，究竟采取何种操作类型主要取决于本国实际需要。
政府直接操作型和市场操作型担保体系也分别引出了两种不同的担保资金运作模式，即权责制担保体系和实收制担保体系。就美国小型企业署而言，由于身兼政府职能和担保职能，它对自身的担保活动也必然承担无限连带责任，这是一种典型的权责制信用担保体系。它的基本特征是担保机构以事前承诺作为保证的事后补偿；一般对协作银行采取授信管理；发生损失后由银行向担保机构申请补偿。由于担保机构以政府身份进行工作，不利于担保风险的事前控制。但是，它却可以给中小企业申请担保带来很大便利，协作银行的责任心相对较强。此外，由于政府不必事先出资，减轻了当期财政资金的支出压力。
而日本的地区性信用保证协会及信用保险中央公库是典型的实收制信用担保体系。它的基本特征是担保机构以实有资金作为保证的事前保证；将担保资金存入协作银行；发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。与权责制信用担保体系相比，中小企业申请担保手续复杂，而且如果责任不够明确，协作银行也有可能发生转嫁贷款风险行为。当然，实收制信用担保体系的优势也十分明显：政府仅以出资额对担保机构承担有限责任，担保机构以担保资本金为限承担风险，是否为企业提供担保主要取决于担保机构。因此在实收制信用担保框架下，政府、担保机构、银行和企业之间的关系比较明确，有利于担保机构独立进行市场化运作和担保风险的事前控制。显而易见，权责制担保体系和实收制担保体系各有利弊。一个国家究竟选择哪种体系，关键在于对某种担保体系的优点在多大程度上认可，对其缺点在多大程度上回避。
4、中小企业信用担保、再担保机构与金融机构之间的关系
（1）合理的信用担保比例的选择有助于控制担保风险
从世界各国担保机构的担保范围来看，虽然比例各不相同，但却没有哪个国家的担保机构为中小企业提供全额担保。一般来说，担保和再担保机构承保的比例越高，银行向中小企业提供贷款的规模就越大，贷款风险也随之上升。
就美国而言，小型企业署总部和地方分支机构在开展担保活动时并非再担保关系。因此，美国的信用担保体系只有一个层级。按照有关规定，小型企业署最多为中小企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，并且担保比例大约为75%，此外的部分均由协作银行承担。美国的信用担保制度十分高效，其制度设计一定程度调动了银行的积极性，有利于金融风险的防范。
与美国不同，大多数国家的都具有两层以上的担保体系。以日本为例，在直接参与信用担保的中小企业信用保证协会之外，还有中小企业信用保险公库，它们一方面为信用保证协会提供再担保，另外一方面也为信用保证协会提供无息或者低息贷款，确保信用保证协会的正常运行。对于一般贷款，担保限额为2亿日元，担保比例为70%；特别小额贷款不需要抵押品，担保限额仅有1000万日元，担保比例为80%。由于存在多级担保，日本初级担保承担的担保责任有限，而且商业银行局限于向中小企业提供贷款，并不承担信用风险。当经济处于上涨周期时，上述作法容易导致商业银行盲目扩大贷款规模，道德风险随之上升。一旦经济步入低谷，将给担保公司造成巨大亏损。
通过上面的分析，就不难理解为什么公众对担保制度可能造成的道德风险问题如此担忧。实际上，一旦清楚贷款损失的相当大一部分将由担保机构赔付，作为银行来说，严格收回贷款的决心就会弱化；作为企业来说，归还贷款的承诺也经常不被履行。因此，好的担保体系制度设计必须尽量降低银行和企业的道德风险：一方面，即使中小企业能够提供的抵押品并不足以使得银行批准它们的贷款申请，也要让它们尽其所能提供；另一方面，一定要考虑到为中小企业贷款的附加风险，按照常规假定风险低于20%显然是不行的，银行有必要将贷款风险预期调整为25～40% 。
但是，信用担保活动过度强调风险控制也不易成功。20世纪90年代，马来西亚和印度尼西亚的信用担保体系开始关注担保风险，并为此引入新的担保计划。这使得商业银行努力回避贷款风险，以利润最大化为经营目标。商业银行利用其负责信用担保计划的便利，主要为规模较大或者已经成型的企业提供担保。结果，虽然贷款规模大幅上升，获得信用担保的中小企业数量却显著下降。
总而言之，开拓中小企业信用担保，既要适当控制风险，也要兼顾中小企业利益，合理设计担保和再担保机构与金融机构之间的责任划分。
（2）合理的担保费用和放大倍数有助于增强信用担保的覆盖面
信用担保的费率和放大倍数也是担保活动的重要参考指标，直接关系到一个国家信用担保的覆盖面和影响力。
从信用担保收费来看，费用过高，中小企业的贷款成本会显著上升；费用过低，不利于担保机构开展市场化的经营，也不利于担保活动的可持续性。虽然有些国家担保机构并不直接对中小企业贷款担保收费，但经常是通过银行转嫁给它们。目前，世界各国担保收费的费率通常在1～2%之间。在大多数情况下，即使贷款担保申请并未获得担保机构认可，部分申请费用也不返还，这些费用被视为企业筛选和担保项目评估的成本。当然，费用再高很可能会导致中小企业在担保申请面前望而却步。
从各国担保收费的实践来看，美国和加拿大收费最高，分别达到4%左右和3%。而法国和中国担保收费较低，分别仅有0.6%和0.5%左右。虽然美国担保收费显著高于中国大陆，但其信用担保体系远远要比我们成功；与此同时，目前台湾和大陆担保收费均在0.5%左右，但是台湾的信用担保体系显然更为成熟。由此可见，担保费率是一个国家信用担保建设的重要参数，但其最终成功与否并不简单取决于费率高低。
从信用担保的放大倍数来看，放大倍数过大，不利于金融风险的控制；放大倍数过小，不利于提高担保机构的效率，扶持中小企业贷款的作用也相对有限。影响信用担保放大倍数的因素很多，首先，担保机构成立的时间以及担保机构与银行之间的相互信任非常重要。在多数情况下，一些国家的担保机构之所以无法达到较高的放大倍数，并不是出于回避风险的考虑，而是因为中小企业对担保需求不足或者是贷款机构在充分利用担保机构问题上表现勉强，此外，一些贷款担保的潜在使用者对担保机构的存在和运转缺乏信息，忽略了它们的存在。随着时间的推移以及担保机构与银行彼此信任的加深，信用担保的放大倍数会逐渐增大。一般而言，对于一个已经运转5年的担保机构来说，5倍的放大率是一个比较合理的水平，而对于一个已经运转7～10年的担保机构来说，则放大倍数可望达到10倍左右。信用担保放大倍数的增加是一个渐进过程，过快扩张担保数量和放大倍数，只会使银行积聚更多的风险，造成更大的贷款损失。
一些发展中国家或者转型经济国家担保机构放大倍数（建立三年以上）
其次，担保机构的放大倍数也与其资金来源和担保层级有关。目前，世界各国信用担保的放大倍数大约在10倍左右，但是日本和美国担保机构的放大倍数却大大高于一般国家，对中小企业的发展起到强有力的支撑作用。一方面，日本属于多级担保体系国家，随着担保层级的增加，由于再担保的风险分散作用，最后实现的担保倍数也显著增加。另一方面，美国属于单级担保体系国家，但是它采用政府直接操作型、权责制担保体系，这实际相当于担保机构有了强大的资金来源作后盾。信用担保不同于商业保险，属于高风险行业，如果没有政府的积极参与实际很难成功，而政府直接操作型和权责制恰恰有力调动了政府在担保活动中的积极性，从而使担保倍数明显提高。
世界上放大倍数较高的担保体系
二、中小企业信用担保的若干问题
1、缺乏法律支持，法律建设滞后于行业发展。首先，中小企业信用担保方面存在立法空白。目前为止，专门调整中小企业发展的法律只有《中小企业促进法》，中小企业信用担保机构在组建和运作过程中缺少法律依据和保障。其次，现有法律政策效力有限。目前我国信用担保方面所援用的政策和地方性法规立法层次较低，效力有限，难以对担保业进行全面的规划。
2、信用担保机构资金实力差，担保作用有限。一是资金来源单一。我国中小企业信用担保机构的担保资金主要以政府财政投入为主，而且多是一次性注入，后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立，远远满足不了中小企业需要。二是注册资本少。我国中小企业信用担保机构的注册资金普遍不高，大多在几百万至几千万之间。由此导致可担保额很低，也使担保公司无法分散风险。三是注册资本质量不高。就现有的信用担保机构来看，不少地方的信用担保机构注册资本都存在质量问题。如：有的担保机构的注册资本是实物资本，担保资金不易变现等。
3、信用担保机构的市场化运作不理想。目前我国大多数中小企业信用担保机构都是在各级政府的直接支持下建立的，如：截至2003年6月底，我国的担保机构有966家，多是政策性担保机构，民间资本型担保机构只占35？郾2%.如果政府行为缺乏制约，就有可能不适当地干预担保业务。
4、信用担保缺乏分解风险的机制。一方面许多地方没有建立有效的风险补偿和绩效评价机制。另一方面，国家级再担保体系尚未建立，省级再担保机构也比较少，风险无法合理分散。最后，缺少为中小企业服务的中介机构。由于担保机构难以全面掌握中小企业的财务信息，为了防止亏损，一些担保机构的担保对象仅限于那些效益好的的企业，这种做法不利于中小企业信用担保的可持续发展。
5、与银行的协作不协调。由于缺乏明确规定，担保风险没有在担保机构与银行间合理地分散。实践中，银行往往要求信用担保机构承担100%的风险，担保范围包括本金、利息等全部内容；在保证方式选择上，银行则要求信用担保机构承担连带责任保证，否则不予合作；而担保机构除了接受外别无选择。这种担保模式，使得银行无需承担任何责任，银行道德风险问题屡见不鲜，不利于信用担保行业的发展。
6、社会配套协作不完善。首先，我国的信用评价体系尚在建立之中，整个社会信用问题没有根本改善，信用担保体系的生存环境很不理想。其次，中小企业本身的信用观念淡薄，诚信意识差。再次，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的人才。这些问题都不利于中小企业信用担保业的发展。
三、中小企业信用担保的经济实质与商业化运营条件
当前，我国中小企业信用担保行业快速发展，在国民经济和金融体系中发挥着越来越重要的作用。但学术界对信用担保行业的经营实质、内在机理、运营模式和可持续性等问题仍然存在许多模糊认识，这些问题如果不能得到及时澄清，则无论在理论上，还是在实践中都将给行业本身的发展带来不利影响。
1、中小企业信用担保是一种逆市场选择的制度安排
市场经济条件下，中小企业融通资金相对困难是市场竞争并选择的必然结果。资金作为一种稀缺资源，在市场化的资源配置机制下，必然向资产实力相对雄厚、管理体制相对规范、信息披露相对透明的大型企业倾斜。金融机构从自身利益出发，对中小企业采取冷落、嫌弃甚至遗弃的态度也就成为普遍现象。
但作为政府，则必须考虑到中小企业在解决国民就业、维护社会稳定、促进经济增长和技术创新等方面的巨大作用，因而必须对中小企业加以扶持。为达到这一政策目的，政府需要从微观角度对市场上的信贷资源配置进行干预，弥补和调整市场失灵，从而使信贷资金流向在一定范围内和一定程度上发生逆转，向中小企业倾斜。原有的财政直接补贴或向银行下达贷款指令的直接的、行政的方式已经被实践所否定，政府的政策性意图必须以市场化机制来实现，安博尔确定2006年重点研究课题，建立中小企业信用担保体系、将政府信用运作于商业领域以扶持中小企业就成为世界上多数市场经济国家的通行做法。
当然这种政府信用转移不能是无限范围的，也不是没有任何成本的，否则就和政府直接出资没有任何区别，同时也达不到优化资源配置、实现优胜劣汰的目的。作为一种逆市场选择的制度安排，中小企业信用担保体系的巧妙就在于以市场化手段实现政策性目标：一方面，担保机构以政府信用为基础，衍生出自身信用，再提升中小企业信用，成为政府信用转移的媒介和桥梁；另一方面，担保机构将市场风险与政府财政相隔离，防止市场风险转化为实际上的财政代偿风险，成为政府信用的防火墙和安全阀。中小企业信用担保体系成为当前条件下解决中小企业贷款难题的最优可行选择。
2、中小企业信用担保是一种财政支持的市场化延伸
在信息不对称的现实中，中小企业信用必然是普遍不足的。为了扶持中小企业，使市场化的金融机构向信用不足的中小企业贷款，政府需以财政收入为保证，将政府信用运作于商业领域，为中小企业提供信用担保。因此，中小企业信用贷款担保体系是现代公共财政体系的重要延伸，可以看成是一种准公共财政。所谓准公共财政“是运用财政手段来弥补市场配置资源的不足”，面向全社会以财政手段对资源进行再分配，包括信贷资源。
中小企业促进经济增长和技术创新，吸纳大量就业，并成为财政收入的重要来源，政府有责任将中小企业信用担保机构纳人公共财政支持体系，建立增拨资本金和风险补偿机制，且这种支出应纳人年度财政预算，以保证担保机构有长期稳定的补充资金来源，世界各国的中小企业信用担保体系均是如此。安博尔确定2006年重点研究课题，但中小企业信用担保又必须与政府财政相隔离，构筑起防止市场风险完全转嫁给政府的防火墙。因为信用担保机构的“政府化”倾向，容易导致担保机构对中小企业的信用担保，异化为财政信用担保，进而丧失其独立性和存在价值。
因此，中小企业信用担保作为一种逆市场选择的制度安排，其实质是将市场经济条件下金融机构不愿承担的中小企业贷款风险转嫁给政府给予“再担保”的担保机构，担保机构在一定约束机制下以商业化手段进行控制、分散和化解，最终依然不能化解的风险仍然需要政府来最终解决，如风险补偿或再担保。
中小企业信用担保机构就是以政府信用为基础，衍生出自身信用，并与政府信用适当隔离；再以自身信用聚合、提升企业信用，为中小企业融通资金提供服务。所以中小企业信用担保机构运作的资产主要是无形资产，即自身信用，并不断得到政府信用支持（政府的风险补偿机制）。
另一方面，对市场来说，政府信用也不是无限可靠的，因而中小企业信用担保机构的资产就成为信用保证和代偿能力的一种象征，受资本保全规律制约。适度代偿，损失在担保机构承受能力范围内，则代偿体现履约信誉；过度代偿，则体现担保机构风险控制能力差，自身信用迅速下降，担保放大倍数趋向于1。因而中小企业信用担保机构根本的经营原则必然是“政策性资金、市场化运作、企业化管理”。
3、中小企业信用担保是一个风险与收益不对称的政策性行业
人们往往有一个误解，信用担保业务符合大数法则，即通过大量担保项目保费收入来弥补少量风险损失。但从理论上讲，中小企业信用担保体系所面临的风险是不确定且不可保的，由于担保项目金额各异、期限各异、反担保措施的落实程度难以确定。具有很强的离散性，不服从任何一种规律的分布状态，没有办法确定未来风险的大小及其损失程度，也就无法精确计算出担保费率，因而信用担保是一项风险很高并且很难对风险进行事前控制的业务。
担保机构实际上提供的是一种风险型衍生金融产品。通常金融机构对资金的时间价值和风险价值行使管理权并同时获取这两种收益，例如银行的贷款利息收入可以分成两个部分：源于时间差的利息收入和源于贷款风险的利息收入，即：ri=β（rm-rf）+rf，其中ri为资产在金融市场上的预期收益，β为敏感度指数，rm为市场组合的预期收益，rf为无风险利率（时间收益）。
但随着金融衍生产品的不断创新，资金的风险价值具有日益脱离时间价值的趋向，信用担保只管理资金的风险价值且只获取风险收益，而合作银行则获得资金的时间收益。
由于只能获取资金的风险收益，中小企业信用担保机构盈利是较为困难的。中小企业贷款担保具有附属性，附属于商业银行，不是独立产品，国外大量实践已充分证明此类业务较难盈利。从我国的实践看，担保机构按规定每年可以有5%的合理风险损失，而担保费收入只能按2%收取.谈不上盈利和补充资本金。根据中国人民银行研究局《中国中小企业金融制度调查》报告，2002年，全国中小企业贷款担保机构实现利润总额仅2亿元左右，资本收益率仅1.09%，按可用担保资金计算的收益率仅0.83%，担保行业整体上存在着制度性亏损。
而中小企业信用担保机构面临的风险是多重的，安博尔确定2006年重点研究课题，包括政策风险、经营风险、信用风险、决策风险、道德风险、法律风险等等，其中系统性风险是担保机构无法避免的，尤其是经济周期导致的系统性风险，银根紧缩，大量中小企业倒闭或逃废债务，担保机构将难以生存，甚至会由于它的破产引发金融机构的全面危机。
因此，中小企业信用担保作为风险与收益不对称的政策性行业，高风险、低收益。但站在全社会角度，它仍然符合高风险、高收益的一般规律，只不过高收益主要体现在社会效益上，并最终体现为社会的经济增长和政府的财税增加。担保机构也就多不以盈利为目标，而把社会效益放在首位，这也是世界各国惯例。各国政府利用担保杠杆，引导金融资金流向和大小，促进产业结构优化升级，促进经济增长、就业增加和财政收入提高。
4、中小企业信用担保商业化运营的财务分析模型
中小企业信用担保机构担保对象的特殊性和逆市场选择制度安排的本质，决定了它以商业化形式运作存在一定的困难。那么，中小企业信用担保是不是就一定不能商业化？在什么条件下才能商业化？这就需要我们对其财务模型和盈利边界条件进行深入分析。
影响担保机构运行的重要财务参数主要包括①：（1）资本金（K）：担保机构的注册资本金额。（2）担保规模（D）：指担保机构在一定时期内（如一年）的担保总额。（3）放大倍数（k）：期内担保总额与担保机构资本金之间的比例。（4）担保费率（s）：担保机构向被保企业收取的费用率，如保费、评审费等。（5）反担保率（u）：反担保抵押金额与担保债务总额之间的比率。（6）代偿率（P）：一定时期内发生的代偿金额与期内担保债务总额的比率。（7）追偿损失率（q）：经追偿后形成实际损失的金额与代偿金额之间的比率。（8）运行费率（v）：担保机构运营费用与担保规模之间的比率。（9）营业税（及其附加）率：营业税（及其附加）占担保收入的比率。（10）所得税率：企业所得税占企业经营所得的比率。
为了分析的方便与简化，还需要作如下合理假定：（1）担保周期统一为一年。（2）代偿与追偿在当年内完成。（3）只要发生代偿，反担保资产将全部没收并能100%变现。（4）担保机构全部为货币资产，并取得银行利率r。
由此得到担保机构的税后年净利润率为：
P=（3×D+r×K-p×q×D-v×D-s×D×t1）（1-t2）
担保机构盈利的边界条件为：
（s+r/k-p×q-v-s×t1）≥O
其利润最大化的条件是边际利润为零，因而有：（s-v-p×q-s×t1）=O
实际上，担保机构在一定时点上的在途担保余额，可能包括了多种信用等级的企业，这样担保机构的代偿率和追偿损失率均为在途担保余额的函数，随着担保规模的扩大，担保机构所保企业的信用等级将逐渐下降，在一定规模之后，由于担保业务开始覆盖较低等级的企业，则代偿率和追偿损失率将迅速上升。
因而担保规模将由下列三个方面的函数关系所决定：
p=f1（D）
q=f2（D）
D=（P-K*r）/（s-v+u*p-p*q）
其中f1（D）/f2（D）是担保机构所在区域企业信用状况的构造函数。
以中国现有中小企业信用担保机构通常的运营数据代入，即：（1）一年期存款基准利率（r）：2.25%。（2）放大倍数（k）：3—10倍。（3）担保费率（s）：2—2.5%。（4）反担保率（u）：30—50%。（5）营业税率（t1）：5%。（6）企业所得税率 （t2）15或33%。
以相关数据代入，则中小企业信用担保机构财务盈利的最强边界条件为：（p×q+v）≤2.13%，此时担保费率为2%，放大倍数为10倍，亦即担保费率越低，放大倍数越大，财务盈利条件越严格。
以相关数据代入，则中小企业信用担保机构财务盈利的最弱边界条件为：（p×q+v）≤3.13%，此时担保费率为2.5%，放大倍数为3倍，亦即担保费率越高，放大倍数越低，财务盈利条件越宽松。
如果不考虑代偿及代偿损失，并保守地设定以下数据：担保中心人员10人，薪酬福利开支为10万元/人，行政、营业及营销等费用为100万元/年，若放大倍数为2，担保费率为 2.5%，则我们可以得到该担保机构的最小可盈利担保规模为：D=（10×10+100）÷3.5≈ 5714万元，其该担保机构最小可盈利注册资本金规模应为2587万元。
因此，考虑到现实各种因素，担保机构可确保盈利的注册资本金规模应当在3000万元或以上。而从另外一个方面说，即使保守设定运营费用只占担保规模的1%左右，则担保机构能够承受的最终风险损失率最大也不得超过2%。担保机构每年可以有5%的合理风险损失的规定显然是有欠考虑的。
5、中小企业信用担保商业化运营的前提条件
根据日本中小企业信用保险公库的信用风险经验公式，对于中小企业有：
担保规模占企业贷款需求5%以内：
P=a×D+b×s、g=c×D+d×担保规模占企业贷款需求20%以内：
p=a×D2+b×J、g=c×D2+d×s
担保规模占企业贷款需求20%以上：
p=a×D3+b×J、g=c×D3+d×s
以上经验区段在不同地区和城市有所调整，一般而言，经济越发达、产业越成熟，则区段起点相对要高一些，例如东京、横滨、大阪、三个城市的低风险区段就在8-lO%以内。与相对成熟的日本经济运行体系相比，国内中小企业的信用水平显然要弱一些，因而上述经验公式适用区段应该还将缩小。
因而对于中国的中小企业信用担保机构来说，基本上可以做出如下判断：
当担保规模占中小企业贷款总需求3— 5%以内，担保机构的盈利是有保障的，其条件一是担保机构的资本金和担保规模较大，从而使运营费用摊销所占比率可以控制在一定水平下；其二是风险管理水平较好，使代偿率和追偿损失率控制在一定水平上。
当担保规模占中小企业贷款总需求10—15%以内，担保机构的盈利是缺乏保障的，只有极少数优秀的信用担保机构能够盈利，盈利的前提是风险管理水平极好，使代偿率和追偿损失率仍能控制在一定水平上。当担保规模占中小企业贷款总需求10—15%以上，担保机构的盈利是没有保障的，基本上不存在盈利的可能性。
综上所述，担保机构市场化运作的内外条件可以归纳为以下五点：
一是担保机构的资本金要充足，担保规模要尽可能扩大，最小可盈利的注册资本应当在3000万元以上，而放大倍数也应当尽快达到3—5倍或以上。
二是担保机构的运营费用要控制较好，薪酬福利、行政办公、营业营销等运营费用占担保规模总比率应当控制在1%或以下，最少也应当控制在1.5%或以下，从而在相对固定的担保费率下具备盈利可能性。
三是担保机构的风险管理水平较为完善，从而使代偿率、代偿损失率都能控制在较低的水平上，从以上数据可以基本判断，最终的风险损失率不应当超过担保规模的1%，最大也不得超过2%，从而在相对固定的担保费率下具备盈利条件。
四是中小企业信用担保机构所在地区或城市的中小企业数量众多，对信贷资金需求金额极大，安博尔确定2006年重点研究课题，从而使担保机构在较低的信贷担保区段上仍然可以以较大的担保规模开展担保业务，从而可以顺利摊销其固定成本和运营费用，否则担保机构将陷入盈利悖论：担保规模较小则无法摊销运营成本，担保规模较大又将进入高风险区段。
五是中小企业信用担保机构所在地区或城市的中小企业（包括被银行因为信息不对称等原因拒贷的中小企业群体）信用水平可以接受，低风险区段的划分起点比较高，例如达到或超过3-5%，从而使信用担保机构有足够的业务覆盖范围和较大的发展盈利空间。
由此，在满足上述较为苛刻的外部环境和内在条件的基础上，则担保机构可以进行市场化运营并能取得较为满意的盈利水平。需要说明的是，政府通过税收减免，提供风险补偿或再担保支持，才能降低担保机构承担中小企业信贷担保业务的风险，也才能诱导更多的民营资本进入中小企业信用担保领域，在获取正常利润的同时，也达到中小企业信用担保的政策性目标。
四、完善中小企业信用担保制度的思考
建立和完善中小企业信用担保体系，应该始终坚持走法律化的道路。虽然中小企业信用担保中存在的问题不全是法律问题，还要借助政策手段和经济手段。但是，能使中小企业信用担保发展的各项措施真正落到实处的，还应是法律制度的设计与运行。
1、完善立法，构建中小企业信用担保的法律体系
（1）信用担保作为行业，规范其与政府、金融机构、企业等各方的权利和义务，必须依靠专门的法律制度。
（2）这是规范我国信用担保行业的要求。应尽快制定信用担保业的法律规范，明确信用担保行为的基本规则，使担保行业有法可依、有章可循，以避免出现不必要的损失和代价，促进信用担保业的发展。
2、规范中小企业信用担保机构的建立与运作
（1）多元化筹资。信用担保是高风险行业，在组建初期，其资金来源主要依靠政府的做法是非常必要的，并且应该作为制度确定下来，以保证信用担保机构能够有稳定的资金来源。同时，还应充分利用起社会和民间资金，吸收多元化投资，通过税收减免等优惠措施，使信用担保机构的资金逐步从单纯依靠政府投入向多元化资金投入转变，并走上良性循环轨道。
（2）市场化运作。各级中小企业信用担保机构在组建和运作过程中，应该实行政企分开、市场化运作的方式。笔者认为，应该在法律中明确：政府不能直接操作具体业务，无论何种形式的信用担保机构都应该将“自主经营、自负盈亏”作为其经营方针，走市场化运作的道路。
（3）规范化管理。为保证中小企业信用担保机构的健康发展，应该加快建立专门的监督管理机构，对担保机构的准入、担保程序、收费标准等进行规范。另外要加快建立信用担保行业协会，形成行业规范，加强行业自律。
3、构建中小企业信用担保的风险控制与补偿体系
（1）建立和完善风险控制机制。在控制风险方面一项有效的措施就是合理提取担保风险准备金。根据国外的经验，可采取股权性投入的方式扩资。企业、银行、中小企业协会等，都可以成为担保机构的股东，使资本迅速扩大。还可将一部分的资金按风险性低的方式来运作，如将其定期存款或用于购买国债等。
（2）建立和完善风险转移、补偿机制。应该尽快组建起全国性再担保机构，向省市担保机构，尤其是向不发达的省市担保机构进行再担保，使风险被最大限度的转移出去。另外，进一步完善反担保措施。担保机构在抵押物的选择上应该灵活，并完善对抵押物的评估、变现等环节的法律规定以及反担保的规定。还应建立起制度化的风险补偿机制，每年从财政预算中安排定量的资金用于担保机构资金注入和风险补偿，或者设立专项基金，对政策性融资担保机构实行财政补偿等。
（3）建立与银行的共担风险机制。银行作为贷款的提供者，其是否履行义务，将对担保机构产生重要的影响。因此建立二者的风险共担机制尤为重要。建议在法律中禁止信用担保机构为中小企业提供100%的足额担保，可以只为其中70～80%部分提供担保，剩余风险由银行承担。这样既可以规范银行的行为，又降低了二者的共同风险。
五、中小企业信贷评估体系的建设
1、着力打造诚信政府。政府信用是社会信用体系建设的关键。从转变政府职能入手，结合实施政府管理体系'五项工程'和创建'四型机关'，重点解决政策不透明、行政不规范、承诺不兑现、行政执法随意，少数人员为政不廉、办事效率低、工作质量差等问题，增强政务透明度，严格依法行政，规范自身行为，自觉接受群众监督，树立'责任政府、诚信政府和阳光政府'的良好形象。
2、建立和完善企业信用系统。企业信用是社会信用体系建设的重点，一要建立健全企业信用信息联合征集机制，建立统一的信用数据分析、评价和交换、传播平台，实现信用信息的互联互通和社会共享。二要完善激励守信、惩戒失信的社会信用激励约束机制。三要引导企业塑造信用就是生命的经营理念，使信用涵盖生产、经营和分配的各个领域，渗透到产品质量、设计、商标、营销等各个环节，全面改善企业在经营管理、税法遵从、金融信贷、价格行为、往来帐款、财务核算、数据统计和中介承诺、资信评估等方面的信用状况。
3、建立和完善个人信用系统。个人信用是社会信用体系建设的基础。起步阶段，选择企业法定代表人、个体私营业者等为特定对象，从金融、工商、税务、质监、建设、劳动保障公安等部门的联合征信做起，着重做好从业经历、信贷消费、不良记录等个人信用信息征集，加快建立相应的个人信用服务和管理系统；取得经验后，逐步向社会中介服务机构等领域延伸。
4、发展以信用咨询、公正和担保为主要内容的社会信用服务系统，建立和完善科学、规范、公正、权威的企业信用评估体系，开展企业信用等级评估、综合信用报告及专项信用报告服务。加快信用担保体系建设。构建以中小型企业为主要服务对象。以商业性担保机构为主体，政策性、互助性或会员制担保机构为补充，功能完善、运作规范的信用担保体系，为中小企业、个体私营经济发展创造良好的信用环境。规范发展信用调查、征集、咨询等信用中介组织和服务机构，完善信用评价标准和指标体系，带动全市信用服务业发展。同时，加强民间组织诚信建设，建立和完善民间组织信用系统。
第三节 完善我国中小企业信用担保体系的对策分析
一、我国初步形成多层次中小企业信用担保体系
我国已经形成了以中小企业信用担保为主体的担保业和多层次中小企业信用担保体系。经过近几年的探索和规范，特别是在国家税收优惠等政策推动下，各类担保机构资本金稳步增加。
为进一步推进中小企业信用担保体系建设，国务院办公厅已经转发了国家五部门《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，意见从资金、税收、保费、抵押登记、信息查询、金融机构合作等方面支持担保机构。而为了规范担保机构行为，实现全行业可持续发展，这份意见还提出了资本金扩充、风险控制、损失补偿和绩优激励等四项机制以及准入备案、信用评级、绩效考核和国家等级监管制度，从而进一步完善担保机构自身建设和信用担保体系建设，提高整体信用能力和水平。
2005-2006年我国中小企业信用担保机构发展情况
二、我国中小企业信用担保体系问题分析
1、分散出资，规模过小。许多地方政府按县区设立担保基金，有些基金只有几百万，很难得到银行的信任。
2、资金来源单一，缺乏资金补偿机制。大部分地区的中小企业担保基金以政府财政资金为主，只有少数地区有民营担保机构。地方财政担保基金大部分是一次性的，缺少资金补偿机制。
3、缺乏专业队伍。近两年担保机构扩张迅速，担保专业人才短缺。不少地方政府出资的担保机构是由政府官员担任，不熟悉担保业务；一些分散的企业互助基金因缺乏专业人才管理和运作，难以开展担保业务。
4、担保基金的运用问题。现行的中小企业信用担保管理办法规定，担保资本金的运用只能存入银行和购买国债。在目前低利率的情况下，由于银行存款不能增值，许多机构已经采取各种方式在资本市场上运用资本金，甚至有的机构靠资金运作而不是担保业务来养活队伍。
5、政府干预。尽管中小企业担保管理办法中都提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是，部分地区仍然存在领导定项目，担保公司担保的问题，决策失误造成呆坏账，拖垮担保机构。
6、政府财政资金不能满足广大中小企业融资的需要。即使在美国、日本等政府出资规模较大的国家，政策性担保的贷款额也不超过中小企业贷款余额的10%。因此，中小企业担保不能仅靠政策性担保，还要发挥民间资本和商业担保的作用。
7、缺少对担保机构的法律规范。1998年开展中小企业信用担保试点以来，国家经贸委和财政部分别发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是主要针对政策性担保机构，适用范围比较窄，不够完善。目前，国内已经有多种形式的担保机构，因此，迫切需要规范担保机构的法律。
三、完善中小企业信用担保体系的对策
1、建立企业信用管理制度，加强中小企业信息开放。（1）帮助中小企业改善其财务会计制度，利用财会手段对内监督经营活动促进生产的发展，对外披露真实准确合法的会计信息。（2）完善企业评价制度，可以分阶段进行，先由工商、税务、统计、财政、技术监督等有关部门参加，逐渐过渡到商业评价机构。还可以通过企业的信用记录，对企业进行激励和失范惩罚措施，以促进信用体系的健康发展。
2、建立有效的信用担保基金风险分散机制，实现信用担保基金来源的稳定性与多元化。目前，我国各信用担保机构的主要资金来源是中央和地方各级财政预算编列的资金。今后，随着信用保证业务量的逐渐增加，其资金的来源渠道与注入量也应同步增加。可以考虑从以下几方面筹集：（1）会员单位缴纳的会费或风险准备金。这里的会员单位是中小企业担保机构所吸收的符合条件的中小企业会员。（2）担保机构经营所获得的经营收入补充担保基金。（3）向社会各界、企事业单位、个人筹集资金。
3、加强保险业与信用担保的协作。担保与保险经营的对象都是风险。中小企业很少有不动产，有的仅是计算机服务器、汽车、存货等，银行更难接受。信用担保机构为了分散风险，要求被担保人的主要资产如汽车、生产设备、办公设备、存货要到保险公司办理保险。担保机构这时可以对保险公司进行选择，选择那些信用高、收费低的保险公司作为协作机构，为客户进行财产保险。
4、建立再担保体系。再担保是担保机构分散和转移已担保风险的重要方式。随着市场经济的不断发展和完善，应尽快建立全国性再担保机构，把担保基金列入各级财政预算，有计划地增拨担保机构资本金。国家再担保机构通过向省级担保机构、特别是向不发达省市进行再担保，也是财政转移支付的有效途径。允许担保机构跨区域经营，以转移和分散担保风险，充分利用担保能力，满足全社会对担保品的需求。
5、加大政府的扶持力度。要通过减免税收，加大资金投入等方式，积极扶持处于初创期的担保行业。同时，允许和鼓励担保公司拓宽业务范围，再积极发展注册担保、票据担保、履约担保等担保类业务，发展面向科技型中小企业的技术创新风险投资或财务管理、包装上市等项服务，通过业务经营多元化实现担保资金的保值增值，增强担保公司的造血功能。
6、创造良好的外部环境。政府要充分发挥职能优势，协调好企业、担保机构与银行之间的关系，使三方良性互动、协调运行；提高政府职能部门的服务质量，工商、税务、房地产、公证等部门要积极支持和配合担保业务的开展；加强对中小企业社会辅导体系的建设，帮助中小企业规范财务会计制度，提高理财水平；建设中小企业基本资料库，准确记录中小企业的生产经营状况，为担保业务的开展提供必要的参考信息。
7、要制定切实可行的激励措施，开展融资担保的人员培训，使其更好地了解国家政策、法律法规，提高业务能力和风险识别、防范能力。担保机构还要善于“借外脑”，利用专家队伍开展担保业务，降低经营风险和运行成本。
第四节 中小企业信用担保中的政府角色
一、信用担保事业的直接推动者
市场经济的根本特征在于通过市场完成对社会资源的配置。中小企业由于缺乏信用以及合适的担保品，因而被信贷市场剔除出局，这正是市场配置资源的结果。但中小企业在当今大多数国家几乎都占到企业总数量的90%以上，并可提供75%以上的就业岗位。一旦这些企业不能生存，将出现大量的失业人员，由此带来社会动荡。这种后果是任何国家都不敢轻视的，各国政府莫不以为中小企业发展创造良好环境为重要职责。在影响中小企业发展的诸多不利因素中，融资难已成为制约中小企业发展的“瓶颈”。有些国家为此设置了中小企业板块，为中小企业直接融资创造了条件； ①另一方面，也有不少国家建立了中小企业信用担保体制，即由国家支持建立的担保机构为中小企业提供信用担保，以便获取银行贷款。全球已有48%的国家或地区建立了这种制度。那种认为政府支持建立担保机构为被市场淘汰的企业提供服务有害于市场体制建设的观点，显然是没有充分认识到中小企业的价值，也忽视了现代国家在经济社会发展中的干预、引导作用。
我国的市场经济体制改革是在政府的推动下实施的，宏观调控始终被看作政府职能中的重要内容。通过宏观调控等措施实现对市场的干预，实为矫正市场缺陷，建立、完善市场机制之必需，并非对市场经济的破坏。属于政策性担保的中小企业信用担保是国家实施客观调控的具体措施之一。它正是那种“对增进市场经济的作用极有助益”的措施，通过信用担保，大量的中小企业获得了贷款，而财政资金也施展“四两拨千斤”的手段，实现了对资本市场的引导。
站在信用担保活动属性角度上看， 担保活动本属“私”领域的内容，完全应当遵循市场经济的基本规律而运行。但是，专门向中小企业提供的信用担保活动却由于关联到中小企业在国家中的战略性地位，从而增加了“公”的色彩，成为“公”“私”兼融的活动。担保服务也成了准公共物品。现代财政理论表明，对于公共物品的供应，单纯依靠市场是无法完成的，必须由政府积极承担。中小企业信用担保便与政府职能紧紧地连在一起。从业已建立中小企业信用担保制度的各国来看，由政府出面支持组建信用担保已经成为规律，政府的支持也是这一活动取得成效的根本保证。美国是采用政府直接操作模式的典型，由中小企业管理局承担信用担保工作。大多数国家则都是由政府之外的专门机构负责实施。从我国的基本国情考虑，由独立于政府之外的专门信用担保机构实施较为可行。这种做法与我国政治、经济体制改革的基本思路是一致的。
二、信用担保机构的投资者和资金补充者
我国的信用担保机构在法律上多采法人形式。资金是信用担保机构得以建立和参与担保活动的前提，也是其向担保权人承担民事责任的基础。从实践角度考虑，雄厚的资金有着更为重要的意义，它是担保机构获取银行信任的基础。随着我国金融体制改革的日益深入，商业银行作为独立的利益主体，要独自承担放贷风险，遵循安全原则是其本能要求。中小企业由于缺乏信用而被要求提供担保，那么担保者应当具备较高的信用。如果连专业担保机构自身都无法获取债权人的信任，担保机构也就失去了存在的价值。充足的资金是担保机构向银行承担代偿责任的基础，也是其取信于银行的基础。
在担保资金建设上，各个国家、地区做法各异。在美国，小企业管理局是专门的担保机构，发生代偿以后，担保机构所需资金全部都由联邦和州政府承担。我国担保机构的筹建资金基本上也是由地方政府承担。② 与美国相比，我国的财政负担显得较为沉重。这是因为，美国的政府承担偿付责任是在代偿发生以后，在此之前政府并没有实际出资。我国则不然，建立担保机构时，财政出资是实实在在的支出。在另外一些国家或地区，如日本、韩国以及我国的台湾地区，担保机构的资金则由政府和金融机构等多方共同负担（包括资本金和补充资金） 。这些国家、地区的特点在于金融机构参与担保资金的筹措和补充，这种做法有其合理性：金融机构是信用担保中的直接获益者，令其与政府共同承担资金筹措和补充责任，按照权利义务相一致原则，符合公平正义理念，也符合现代法律所强调的社会责任的要求。③ 不过，我国金融体制改革尚未完成，现阶段的主要任务还是进一步深化体制改革，增强银行的独立性。在国有商业银行的独立性地位尚未完全形成的情况下，过多地要求其承担社会义务，不利于完成体制改革的根本任务。因此还应主要依靠政府承担资金筹措责任。
除筹建资金外，及时对担保机构进行“输血”、提供补充资金，也是保证担保机构正常开展活动的一个重要环节。国际经验也表明，稳定的资金补充渠道是担保机构持续发挥作用的保障。信用担保活动的准公共物品性质，决定了担保机构不能以营利为目的，即它不能将获取担保收入作为自己追求的目标。可是这样一来，担保机构的资金损失便成为必然。尽管担保活动按照“市场化”原则操作可以收取一定的保费，但巨大的风险与不成比例的微薄收费之间的矛盾，决定了担保机构最终难逃亏损的命运。在担保资金不断遭到侵蚀的情况下，如不及时予以补充，担保机构很容易陷入两难境地：继续实施低收费经营，会因资金日益减少而无力承担责任，并最终失去金融机构的信任；如果为弥补资金而提高收费，则又加大受保企业的成本，从而将一部分企业拒之门外，有悖担保机构设立的初衷。我国当前已经有不少担保机构正处于这个十字路口。也有些担保机构为求生存，既执行国家产业政策，又追逐商业利益，结果是平均用力，两边都照顾不到，吃力不讨好。这种局面的出现，是政府对政策性担保机构定性不明、支持不力所致。此种状况的根本改变，仍取决于政府的认识和支持。实际上，财政部已于2003年7月在《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》中明确规定：各级财政部门对担保机构出现的代偿损失核定适当的风险补偿金，纳入当年财政预算。但这项政策的贯彻情形很不理想。所以，我国应尽快完善信用担保法律体系建设，增强规范约束的强制性。
三、信用担保服务范围的界定者
中小企业信用担保机构会为所有的中小企业提供担保服务吗？ 中小企业贷款难是市场经济条件下资源配置的结果，政策性信用担保仅仅是对这种市场选择结果的补充。在财政资金有限的情况下，政策性担保的覆盖范围不可能遍及所有企业，担保对象必然局限在一定的范围之内。
由政府资助建立、运行的担保机构，其主要宗旨是执行国家的产业政策，因此担保机构的涵盖范围应根据相关的产业政策来确定。根据我国当前的改革现状，国家确定重点扶持的是劳动密集型企业和高科技企业。④ 当然，担保机构的服务范围会随着国家经济环境的变化而调整重点。
在确定担保范围方面，政府的职权应局限于制定政策，而不是直接向担保机构指定担保对象。实践中，大多数地方政府成为担保机构的实际控制人， ⑤将担保机构视作政府的下属单位，使信用担保成为指定担保、命令担保、市场担保、局长担保。更有甚者，地方政府操控担保机构与申保企业串通起来欺骗银行、骗取贷款，严重损害了担保机构和商业银行的利益。为此，应加强担保机构独立法人地位的制度建设，保证其能独立自主地开展经营活动，保证其能根据市场规则自行确定服务对象。
四、信用担保行业的监管者
在中小企业信用担保机构的帮助下，受保企业从商业银行获得了贷款。对于银行来说，放出去的资金都有收不回来的风险。这样的风险对于担保机构来说同样存在，一旦它向企业提供了保证就可能会发生代偿，而追偿往往都是无果而终。甚至担保机构承担的风险还更高于银行，因为它所服务的是经银行严格审查后被淘汰出局的企业。这就意味着担保机构所担保企业的风险远远高于一般企业。只要这些企业不履约或不能履约，担保机构就只能拿出自己的资金向银行代偿。在某种意义上，担保机构把银行的风险和企业的风险集中到了自己的身上。
中小企业信用担保是举世公认的高风险行业。其所面临的风险主要包括：受保企业的经营风险和道德风险、银行放松审查和监管的风险、担保机构的操作风险、法律和政策风险、市场风险等等。担保机构不能不开展业务，但只要提供了保证，就可能要向银行承担代偿责任。从理论上讲，绝对避免代偿是不现实的。通常情况下，只要能够保持足够的担保能力、代偿能力，担保机构就可以正常运行，银行也不会受到太大的损失。但如果担保机构缺乏雄厚的资金，没有严格的经营规范和风险控制规则，在失去代偿能力后不能以适当方式退出市场，那么，担保机构所面对的可能的风险将会变成现实，其在给自身带来灾难的同时也会给银行增加不良资产，并最终可能引发财政风险、金融风险。
为防患于未然，必须对信用担保实施严格的监管。有效的监管能够在一定程度上降低信用担保中的风险，从而保障商业银行的利益，保证信用担保机构的正常运营和金融秩序、社会秩序的稳定。
根据原国家经贸委1999年印发的《关于建立中小企业信用担保体系试点意见》的规定：省市设立由经贸委会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的信用担保监管委员会进行监督管理。但实践中很多地方并没有落实这一规定。信用担保仍处于多头监管状态。在当前的构架下，涉及到对中小企业信用担保机构的准入、定位、管理、监督的部门有发改委、财政部、人民银行等。笔者认为，在我国当前已经出现比较严重的贪污腐化、权力寻租的情况下，多头监管比单一监管更为有利，它可以遏制因权力的过分集中而导致的官僚主义失误以及行贿、受贿。对于这些监管者来说，重要的是做好各部门之间的协调工作，并保障各部门在监管中的独立性（排斥各种利益集团的干扰和政治干预） 。监管部门应重点对担保机构的准入资格、退出程序、资金运用、信息披露等事项加强监管。为保障监管效果，还应制定专门规则，明确监管机构的职责和权限，保证责、权、利、效的一致。
五、信用担保行业规则的制定者
制定中小企业信用担保规则，为其创造公平合理的制度环境和条件，保障整个行业的有序发展，这是政府的一项重要职责。在实行依法治国的时代，制度框架应当主要依靠法律来构建。
中小企业信用担保法律制度，应当能够遵循并反映信用担保行业的发展规律，能够为相关利益主体提供有效的激励机制和约束机制，还应能调动担保机构和金融机构的积极性，并明确其各自的法律责任。从立法的技术角度看，信用担保法律规则应当确定、合法、富有逻辑和操作性，并且不能与其他相关立法，尤其是上位法发生抵触、矛盾，更不能破坏现行法律体系的协调。
在国际上，针对政策性信用担保的立法，部分国家采取了专门立法的模式，如日本的《信用保证协会法》、韩国的《信用保证基金法》、奥地利的《奥地利担保法》；部分国家则将其融入中小企业基本法或贷款法则中，如美国的《中小企业法》、加拿大的《小企业融资法》。我国目前在中小企业信用担保方面，除《中小企业促进法》对中小企业信用担保作了原则性规定外，尚无专门的法律、法规对担保机构的设立、组织机构以及业务经营作出明确规定。当前在设立中小企业信用担保机构时，主要依据是国务院及其有关部门制定的政策或部门规章，如《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》、《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等。除中央的规定外，还有一些地方机关制定的地方性规章、地方性政策也是建立信用担保机构的依据。在经营活动方面，担保机构的主要根据是《担保法》及其司法解释。但是，众所周知，《担保法》的侧重点是调整担保行为，对专业性信用担保机构的建立和活动并未作任何规定，而且其在立法宗旨和规范设置上也侧重对债权人利益的保护，忽视了担保者的利益。因此这部法律不能完全适应政策性担保机构的活动特点。因此，应尽快出台针对专业性信用担保机构的法律，并提升立法层次，从法律或行政法规的层面对专业担保机构的组织、经营作出合理规定。
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