中国石油的能源战略与政策分析

2.1 全球能源政策的取向分析 

对于整个国际社会而言，能源和资源问题至关重要。下面我们就来分析一下全球能源政策的取向。

1、未来数年，全球经济的展对能源和商品需求产生的影响

在短期内，全球经济前景非常乐观，目前全球经济正在经历一个快速增长、低通胀的时期。这种发展格局自1960年以来第一次出现，全球的经济增长得益于生产力的改善。2007年仍是一个稳定的各领域普遍增长的年度。美国经济已经有所减速，但欧元区快速增长和新兴市场国家（特别是中国和印度）持续强劲的增长填补了美国留下的空缺。这些经济快速增长的国家就是能源和矿产需求急速上升的国家。

尽管如此，在经历了长达4年的强劲增长之后，全球经济继续强劲增长也将面临一些风险。此时此刻，大多数人所关注的风险主要是美国经济的减缓。目前，美国房地产市场的校正正在加深，发展形势在转好之前将变得更糟。毫无疑问，关于房地产市场的校正会对家庭消费产生影响。目前，推动美国消费增长的主要因素已经逐渐减弱。在过去几年，正是资产价格的增长，美国的房屋拥有者才得以负担高额的消费。美国消费的适度增长本身并不是一件坏事，如果美国继续维持目前的赤字水平运转，那就意味着外债一直在增长，这种现象增加了缓解失衡可能带来的风险。美国的消费突然减缓，如果此时得不到其他地区需求增长的补偿，将可能产生一种溢出效应，波及可能存在经济发展隐患的其他国家和地区。

了降低全球经济失衡的风险，国际货币基金组织各成员国已经展开了多边磋商和讨论，对失衡的成因及其后果进行分析。多边磋商有助于达成共识，形成解决问题所需的政策和方法。当然，磋商本身需要一个过程，达成一致并采取行动也需要时间。如果这些努力能够取得进展，风险很有可能被化解。

2、能源和商品市场对全球或个别国家的经济产生影响

能源市场的功能是促进全球经济增长以及维护金融稳定的关键要素。能源和商品市场的动荡可能给成员国之间的收支平衡带来问题，无论是商品进口国、原油生产国，还是高度依赖非能源商品出口的国家都不例外。在国际货币基金组织成员国中，有36个国家的出口占GDP的比例高达10％；有92个国家的出口占GDP的比例高于5％。

这也就是能源和商品价格高涨及剧烈波动对全球经济的影响。首先让我们回顾下原油市场。过去几年，全球一直处于高油价状态，但宏观经济并没有出现严重问题。与上世纪70年代不同，在全球生产力强劲增长的背景下，能源的紧张局面是由需求压力而引发的。与较早一轮的价格上涨不同，能源对经济的影响已经有所减缓。劳动力市场竞争加剧，货币政策更为可靠，这些变化降低了通胀可能造成的影响。目前，世界各国政府正在加速价格的传导过程，将其引向最终消费者，以便让价格机制更好地发挥作用，从而缓解政府的预算压力。

例如，埃及和印度已经减少了对油品的直接补贴，针对性地加大了相关领域的公共开支。在供应方面，产油国已经行动起来，采取措施刺激生产和投资。例如，在未来5年，海湾合作组织在原油和天然气及其上下游领域的投资，预计将达到0.25万亿美元；2011年前后，其原油产量将增加20％，天然气产量将增加或者超过70％。

不过，一些国家对高油价的反应是否正确值得怀疑。高油价带来了额外的收入，这些国家因而允许非原油领域扩大赤字。事实上，这些国家不大可能长期维持这种赤字水平。由于对能源安全的担心，一些国家对外国投资心存疑虑。然而，试图在短期内从原油和天然气收入中获取更多份额的国家必须牢记，频繁变换游戏规则必将产生长期成本。权衡短期收入的增长和改善贸易环境，是各国政府应该考虑认真的问题，改善贸易环境要求鼓励竞争和增加投资。

此外，非原油商品的价格也在继续增长。到目前为止，那些既出口矿产也进口原油的发展中国家已经适当受益。但是，一旦发现矿产价格的上涨只是暂时现象，他们就会发现，自己可能已经面临非常尴尬的境地。

3、促进稳定和推动全球经济增长的能源政策

也就是说，为了避免能源和矿产领域出现问题，危害国家或全球经济，到底需要什么样的宏观经济政策？为了在能源领域达到一种可持续性的供需平衡状态，宏观经济和能源政策两者都特别重要。

这主要涉及我们需要什么样的能源政策和宏观经济政策。安全和稳定的能源市场需要什么样的能源政策和宏观经济政策？什么样的政策可以使经济免受商品价格波动的影响？该答案分成两个部分，第一部分是关于能源政策的，第二部分涉及宏观经济政策。

政府可以在这两个方面有所作为：

1）要消除开采和精炼领域的投资障碍，有利于缓解需求压力，这种压力可能还要持续数年。要提高原油市场的透明度，这有助于减少价格波动。其中，建立联合石油数据方案就是一个特别重要的步骤，它包括确定能源统计标准以及国家层面的数据分发标准等，并与成员国一起改进原油统计方法等。在制定能源政策方面，良好的透明度也非常重要，以保证资源收入能够被更好地利用。

2）在需求方面，宏观经济政策（预算和货币政策）也是很重要的。首先是预算，目前许多国家依然向能源产品提供补贴，这是一种代价昂贵的、试图避免遭受能源价格上涨伤害的、蹩脚的方法。而且，由于价格信号失真，进行补贴可能会导致资源的错误分配。如果只是生硬地鼓励储备能源，可能会导致投资效率低下。因此，减少对能源产品的补贴不仅有利于巩固财政状况，也有利于均衡和多样化。只有当价格对资源的稀缺性做出适当的反应，消费者才可能及时地对价格信号做出反应。至于货币政策，各国中央银行应该避免重复上世纪70年代的错误，当时原油价格上涨加剧了通货膨胀，且通胀水平超过了人们预期。

目前，受益于商品价格上涨的那些国家，有机会利用收入的增长，以多种方式使自身的经济获益。特别是一些国家可以利用这些额外的获利增长，在基础领域和人力资本方面增加投资，以加强自身的生产力发展。对于某些国家而言，还可以用其支付债务或积累财富，以便留出更多空间，供未来机动之用。

目前的全球温度变化非常明显，已经对全球经济产生了影响。全球温度变化与温室气体排放有关，这一点已经被确认。现在各国关注的问题是，气候变化可能产生的长期风险和政策反应。全球是否已变暖目前还不能肯定，但如果这种趋势持续下去，预期后果将会很严重。最近出版的“斯特恩报告”暗示，由于危险的气候变化，许多国家的GDP损失可能达到5％—20％。如果这些数据得到进一步的分析证实，那么，按照其对生活质量造成的影响，可能将是破坏性的。科学家们预计，如果全球气温提高2摄氏度，97％的珊瑚将会变白；如果提高4摄氏度，澳大利亚的大部分农产品将不再适合种植。沿着这种发展趋势，一些生物和许多植物种类将会消失，这对人类生存和生活方式的影响将是相当深远的。

相信各国政府将会采取行动，管理气候变化可能造成的风险，并制定阻止发生极端变化的相关政策，同时做好应对准备，适应那些不可避免的变化出现。有些国家已经根据“京都议定书”的框架开始工作，澳大利亚政府最近宣布，设立基金，在清洁能源和可再生能源领域，鼓励新技术投资。这是一种极为有效的措施，很有可能增加整体投资，进而推动近期全球经济的增长，并减少气体排放的成本。然而，鼓励投资的努力依然不够充分，国际社会必须一起采取行动，找出一种既公平又有效的限制温室气体排放的方法。

2.2 中国的能源现状与消费结构

2.2.1 中国的能源现状

能源资源是能源发展的基础。新中国成立以来，不断加大能源资源勘查力度，组织开展了多次资源评价。

1、中国能源资源有以下特点：

1）能源资源总量比较丰富

中国拥有较为丰富的化石能源资源。其中，煤炭占主导地位。2006年，煤炭保有资源量10345亿吨，剩余探明可采储量约占世界的13%，列世界第三位。已探明的石油、天然气资源储量相对不足，油页岩、煤层气等非常规化石能源储量潜力较大。中国拥有较为丰富的可再生能源资源。水力资源理论蕴藏量折合年发电量为6.19万亿千瓦时，经济可开发年发电量约1.76万亿千瓦时，相当于世界水力资源量的12%，列世界首位。

2）人均能源资源拥有量较低。中国人口众多，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。煤炭和水力资源人均拥有量相当于世界平均水平的50%，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/15左右。耕地资源不足世界人均水平的30%，制约了生物质能源的开发。

3）能源资源赋存分布不均衡。中国能源资源分布广泛但不均衡。煤炭资源主要存在华北、西北地区，水力资源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要存在东、中、西部地区和海域。中国主要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区，资源赋存与能源消费地域存在明显差别。大规模、长距离的北煤南运、北油南运、西气东输、西电东送，是中国能源流向的显著特征和能源运输的基本格局。

4）能源资源开发难度较大。与世界相比，中国煤炭资源地质开采条件较差，大部分储量需要井工开采，极少量可供露天开采。石油天然气资源地质条件复杂，埋藏深，勘探开发技术要求较高。未开发的水力资源多集中在西南部的高山深谷，远离负荷中心，开发难度和成本较大。非常规能源资源勘探程度低，经济性较差，缺乏竞争力。

2、近几年，中国能源工业迅速发展，为保障国民经济持续快速发展作出了重要贡献，主要表现在：

1）供给能力明显提高

经过几十年的努力，中国已经初步形成了煤炭为主体、电力为中心、石油天然气和可再生能源全面发展的能源供应格局，基本建立了较为完善的能源供应体系。建成了一批千万吨级的特大型煤矿。2006年一次能源生产总量22.1亿吨标准煤，列世界第二位。其中，原煤产量23.7亿吨，列世界第一位。先后建成了大庆、胜利、辽河、塔里木等若干个大型石油生产基地，2006年原油产量1.85亿吨，实现稳步增长，列世界第五位。天然气产量迅速提高，从1980年的143亿立方米提高到2006年的586亿立方米。商品化可再生能源量在一次能源结构中的比例逐步提高。电力发展迅速，装机容量和发电量分别达到6.22亿千瓦和2.87万亿千瓦时，均列世界第二位。能源综合运输体系发展较快，运输能力显著增强，建设了西煤东运铁路专线及港口码头，形成了北油南运管网，建成了西气东输大干线，实现了西电东送和区域电网互联。

2）能源节约效果显著

1980－2006年，中国能源消费以年均5.6%的增长支撑了国民经济年均9.8%的增长。按2005年不变价格，万元国内生产总值能源消耗由1980年的3.39吨标准煤下降到2006年的1.21吨标准煤，年均节能率3.9%，扭转了近年来单位国内生产总值能源消耗上升的势头。能源加工、转换、贮运和终端利用综合效率为33%，比1980年提高了8个百分点。单位产品能耗明显下降，其中钢、水泥、大型合成氨等产品的综合能耗及供电煤耗与国际先进水平的差距不断缩小。

3）消费结构有所优化

中国能源消费已经位居世界第二。2006年，一次能源消费总量为24.6亿吨标准煤。中国高度重视优化能源消费结构，煤炭在一次能源消费中的比重由1980年的72.2%下降到2006年的69.4%，其他能源比重由27.8%上升到30.6%。其中可再生能源和核电比重由4.0%提高到7.2%，石油和天然气有所增长。终端能源消费结构优化趋势明显，煤炭能源转化为电能的比重由20.7%提高到49.6%，商品能源和清洁能源在居民生活用能中的比重明显提高。

4）科技水平迅速提高

中国能源科技取得显著成就，以“陆相成油理论与应用”为标志的基础研究成果，极大地促进了石油地质科技理论的发展。石油天然气工业已经形成了比较完整的勘探开发技术体系，特别是复杂区块勘探开发、提高油田采收率等技术在国际上处于领先地位。煤炭工业建成一批具有国际先进水平的大型矿井，重点煤矿采煤综合机械化程度显著提高。在电力工业方面，先进发电技术和大容量高参数机组得到普遍应用，水电站设计、工程技术和设备制造等技术达到世界先进水平，核电初步具备百万千瓦级压水堆自主设计和工程建设能力，高温气冷堆、快中子增殖堆技术研发取得重大突破。烟气脱硫等污染治理、可再生能源开发利用技术迅速提高。正负500千伏直流和750千伏交流输电示范工程相继建成投运，正负800千伏直流、1000千伏交流特高压输电试验示范工程开始启动。

5）环境保护取得进展

中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高。1992年联合国环境与发展大会后，中国组织制定了《中国21世纪议程》，并综合运用法律、经济等手段全面加强环境保护，取得了积极进展。中国的能源政策也把减少和有效治理能源开发利用过程中引起的环境破坏、环境污染作为其主要内容。2006年，燃煤机组除尘设施安装率和废水排放达标率达到近100%，烟尘排放总量与1980年基本相当，单位电量烟尘排放减少了90%。2006年，全国建成并投入运行的脱硫火电机组装机容量达1.04亿千瓦，超过前10年的总和，装备脱硫设施的火电机组占火电总装机的比例由2000年的2%提高到30%。

6）市场环境逐步完善

中国能源市场环境逐步完善，能源工业改革稳步推进。能源企业重组取得突破，现代企业制度基本建立。投资主体实现多元化，能源投资快速增长，市场规模不断扩大。煤炭工业生产和流通基本实现了市场化。电力工业实现了政企分开、厂网分开，建立了监管机构。石油天然气工业基本实现了上下游、内外贸一体化。能源价格改革不断深化，价格机制不断完善。

2.2.2中国的能源消费结构

煤炭是我国的主要能源，占已探明的化石能源总资源的94.3%，占一次能源生产量的76%，占一次能源消费量的69%。在已探明的化石能源可采储量中，我国石油、煤炭和天然气的结构关系为为5%、91%和4%。2007年我国石油、煤炭、天然气和水电的消费结构关系为：23%、67%、3%和10%。

但煤炭在利用过程中，带来严重的环境污染；在大量开采过程中，带来一系列环境和生态问题。优化我国一次能源消费结构，提高优质资源所占的比例，是减少环境污染的重要措施。要适度控制化石能源消费的增长速度和消费总量，提高电力在能源消费结构中的比例，积极发展新能源与可再生能源。同时，提高有限能源资源，如石油、煤、天然气的利用效率和开采率，延长优先能源资源的使用时间；减少能源开采、使用、转化过程中对环境的破坏，不断恢复由于工业化过程所破坏的环境。

2.3 中国能源面临挑战及战略对策

2.3.1 中国能源面临的挑战

1、能源消费结构逆转下环境压力增大的挑战

在能源消费结构中，我国能源消费历来以煤为主，并在可预见的未来仍然会以煤为主。目前我国煤在能源消费构成中的比重大致在70％上下波动。世界工业化国家的历史经验证明，在各国的重工业达到一个较高水平的阶段时，从能源消费结构看，都出现了从以煤为主向以石油和天然气为主的转变。由于石油和天然气被称为“清洁能源”，热值高而有害气体排放少，虽然在重化工业达到相当比重后能源消费的增长率会加速，但对环境的破坏性影响却不会随着能耗的上升而显著增强。反观中国的情况，重工业化倾向加剧后却没有出现能源结构的转换，石油在能源消费中的比重近年一直在20％左右波动。而且能源消费结构的这种逆转，在可预见的未来还将是一个长期趋势。

因此，中国在重工业加速发展的较长一段时间内能源消费结构还是以煤为重，而煤又是一种环境污染比较大、有害气体排放多的燃料(全国烟尘排放量的70％、二氧化硫排放量的90％、氮氧化物的67％、二氧化碳的70％都来自于燃煤)；这决定了能源消费结构逆转带来的最重大问题就是我国在实现2020年GDP比2000年翻两番的过程中，必将遭遇到极大的环境压力，甚至有可能在未来5－10年时间里环境持续地恶化。

2、产业结构重型化趋势下能耗增加的挑战

我国产业结构重型化的发展趋势在未来二十年仍将持续，这是一个无法逾越的阶段。由于重工业的能耗远大于轻工业与其他产业的能耗，产业结构重型化发展的趋势将使我国始终面临着产出能耗增加的压力，并对我国的能源供应形成严峻的挑战。

可以看出，近来我国重工业化发展加快的主要原因是钢铁、房地产、汽车、水泥、电解铝等高耗能行业投资加速。但这些重工业行业快速发展的背后却有着来自需求方的坚实基础。因为随着人均收入水平的提高，我国居民对住房和汽车等新一代高档耐用消费品的需求不断地增加。我国居民消费已从以衣食用为主的温饱型结构向以住行为主的小康型结构转变，正是这种消费结构的升级带动了产业结构迅速地向重型化转变。另外中国城市化水平也在迅速地加快，各项重大基础设施建设正在进行或进入规划将要进行；而且这种城市化进程加快的趋势在二十年内不会减缓，因为解决农村亿万剩余劳动力需要加快城市化进程，为进城农民提供城市基础设施和住宅。

以上所说的这一切都必须以重工业来支撑。所以要绕开重工业化发展的阶段，就势必会影响到居民对住房、汽车等的消费，影响到国家对公共基础设施建设的投入，这显然不合我国经济建设的目标。再则，我国对重工业产品的需求大部分也不可能通过国际交换来满足。这是因为我国是有着巨大人口和辽阔国土的经济体，世界市场不可能完全满足中国的需求，与新加坡等国家的情况不一样；而且中国是一个大国、强国，为了自身的经济安全，必须有自己独立的工业体系，当然包括了要有具自主创新能力的装备制造业等重工业产业。日前，国务院颁发了《关于加快振兴装备制造业的若干意见》，明确国家发展装备制造业的目标。所以，我国现代化建设必然会走过一段重工业加速发展的期间。这样，我国未来二十年的能源消费很难降下来。

3、能源价格倒挂下过度消费的挑战

能源市场化的异步性引起能源价格的倒挂，从而造成能源的过度消费和能源利用的低效率。目前，我国能源市场化改革滞后且不协调，政府行政干预和企业垄断同时存在，使得能源价格不能反映资源的稀缺性，起到调控余缺的作用。例如，我国的原油和成品油定价机制不同，我国的原油价格已经与国际市场接轨，随国际市场价格而动；但是成品油价格却没有与国际市场接轨，仍然实行政府指导价(成品油供应价严重偏低)，从而导致成品油价格与原油价格倒挂。这种上游产品原油和下游产品成品油价格机制改革的异步性也是造成近些年部分地区发生“油荒”的直接原因。另外，天然气和电的价格也被政府管制着，实行指导价。总之，能源价格长期受管制，严重低于市场真实价格，无法反映出真实的供求关系和使用成本，导致了企业、个人对能源的滥用和浪费，并使其没有动力去采用节能技术以提高能源利用效率。

而且我国能源市场化的改革，依然长路漫漫。首先，长期以来计划经济体制下的能源产业大都是国有企业，它们是计划经济体制下的既得利益集团，任何对它们利益的触动都会招致其对市场化改革的抵制。再则，相关产业的改革不协调(如铁路部门改革滞后影响煤炭部门改革)。最后，对相关产业和能源部门的就业者、居民消费者而言，它们习惯了低廉的能源供应价格，存在着增强对能源价格变化的承受和适应能力的问题。所有这些因素，都决定了我国能源市场化改革困难重重、路途迢迢。

4、争夺能源定价权之能源金融市场发展不足的挑战

能源金融市场发展缓慢，能源衍生品交易品种太少，导致我国在能源领域不具备定价话语权，只能被动地接受国际价格；并且企业由于缺少相关能源衍生品避险工具，在日常经营中承受着巨大的能源价格波动风险。

近二十多年来，在世界经济强劲增长导致对能源需求剧增的同时，能源衍生品市场得到了长足的发展，现已有数万亿美元对冲基金在其中投机炒作，这使得石油价格经常偏离实体因素，随心理预期、政治事件等短期因素而上下剧烈波动。一句话，能源衍生品市场的发展，以及能源衍生品投资的活跃，已使得国际能源期货市场价格成为最主要的定价基准。

其实，价格发现(也即定价)是金融市场的一个基本功能。金融市场集中了各方面的参加者，集聚了成千上万种基础资产的供求信息和市场预期，然后通过交易所类似拍卖方式的公开竞价，形成了市场均衡价格。金融市场资产的这种价格形成机制有利于提高信息的透明度，从而提高整个市场的效率。遗憾的是，由于我国长期实行计划经济政策，市场经济改革前所有能源产品都实行政府指导价，并由行政部门统一调配，其他个人、社会团体及企业之间不能互相交易能源产品，更不用说要考虑到能源的价格风险问题；因此反映我国能源需求的能源市场价格机制无法形成，也就导致了基于能源市场价格机制基础之上的各种金融工具发展不起来。至今，在我国能源金融市场上也仅于2005年出现了燃料油期货一个衍生品品种。上述能源衍生品市场发展不足，致使能源定价权旁落，后果是我国只能被动地接受市场的剧烈波动，蒙受巨大的损失，而无法对国际能源市场上存在着的“亚洲溢价”现象说不；更为关键的是由于这种国际价格不是本国供求变动的真实参照，被动地接受只能损失效率，造成社会福利的损失和某些产业扭曲发展的连带后果。

金融市场还具有另外一个核心功能，即风险规避或曰风险分担。参与市场活动的各个主体具有不同的风险承担能力，金融市场所起的作用就是在这些市场参与者之间进行风险配置，使更能承受风险的人承担更大的风险而不太能承受风险的人则承担更小的风险，并且收益与承担的风险互相匹配，从而最终达到资源的优化配置。在进行风险规避时，金融衍生品有两个基本策略：一是用确定性代替变动性，如期货；二是保留有利变动，消除不利变动，如期权。因此通过这些衍生品工具可以平抑价格波动，减少因为不确定而在实体经济领域产生的损失。而我国现阶段正是因为缺少这些能源衍生品工具，企业不能通过金融市场去化解价格波动的风险，并进行相应的套期保值操作；结果自然是企业独自承受着巨大的成本上涨压力，或者由政府承担价格的上涨，再通过税赋转嫁给全体国民。

2.3.2 中国能源战略对策

环境保护是经济社会可持续发展的重要组成部分，在环境要求不断提高、环境保护压力逐年加大情况下，应当从环境保护的角度来审视中国能源发展的战略。作为发展中国家，未来能源需求仍将会有较大幅度的增长。如何结合中国能源结构的实际，加强能源环境的综合决策，改善能源生产和消费行为，最大程度地降低其带来的环境成本，实现能源发展与环境保护的双赢，是经济社会可持续发展所面临的、必须解决的重大课题。

1、从能源发展战略来看，要着力调整能源结构，改变能源利用方式，提高能源利用的效率。

1）调整能源结构

（1）要大力发展可再生能源和清洁能源，扩大其在能源构成中的比重

在保护生态环境和移民权益的基础上适度发展水电，特别是一些贫困和缺乏能源地区的小水电；加快发展风力发电、生物质能发电、太阳能利用和发电，使可再生能源发电装机到2020年占全国发电总装机的30％以上。

（2）有条件的地区适当增加天然气发电的比重

在确保安全前提下，积极发展核电，争取到2020年核电装机占电力总装机比重达到4％。

（3）扩大电煤在煤炭消耗中的比重，扩大电能在能源终端消费中的比重

中国电煤在煤炭总消耗中的比重从2000年的43.9％增加到2005年的46.7％。从2001年到2005年新增煤炭消耗近9亿吨，约48%用于发电。

2）改变能源利用方式

（1）要大力推广清洁煤的使用，扩大煤炭洗选的比重，严格依法要求煤炭开采企业建设洗选设施。

（2）优质煤优先供城市和民用，高硫煤可用于脱硫电厂；城市鼓励使用天然气、液化气、电能；禁止原煤散烧，依法在城市划定禁用高污染燃料的区域；压缩和调整中小锅炉，鼓励发展热电联产和集中供热。

（3）综合考虑大城市交通系统，坚持以人为本，坚定的推行公交优先的政策，大力发展轨道交通，严格控制特大城市规划区和建成区规模。

3）提高能源利用效率

中国能源利用效率比先进国家约差10个百分点，提高的空间很大。

（1）推进能源结构的战略性调整

要努力实现“规划纲要”提出的促进经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动，向第三产业协同带动和结构优化升级带动转变，大力发展第三产业。

（2）坚决淘汰高耗能、重污染的企业

利用现在钢铁、铝制品、铁合金等行业，产能过剩的时机，下决心关停一批不符合产业政策、超标排污的中小企业，提高这些行业的集中度和技术水平。

（3）重要的是抓好节能工作

要落实“规划纲要”提出的要实现结构节能、技术节能和管理节能。加强耗能大户的节能技术改造，特别是名种锅炉、大型电机的改造和钢铁、有色、化工、建材行业的节能技改和余热的综合利用。大力推行建筑节能，包括使用节能灯等各种节能器具。

2、为实现上述能源发展战略，从对策措施看主要有以下几点：

1）确定明确的战略目标

“规划纲要”已明确把单位国内生产总值能源消耗降低20%、主要污染物排放总量降低10%作为国家能源环境的宏观战略目标，并把他们作为整个“规划纲要”中仅有的8项约束性指标中的两项，从节能和环保两方面加以约束，说明中国政府对能源环境问题的高度重视。

2）制定可行的发展规划

解决能源环境问题是个复杂、庞大的系统工程，涉及到生产、消费等经济社会的各个领域，应该有一个统一的规划。通过规划围绕国家确定能源环境的宏观目标，明确任务，提出重大项目，制定可行的政策措施，以统一各方面的认识，协调各方面的利益，集中各方面的力量办大事。国家已经制定了可再生能源的发展规划、电力发展规划、核电发展规划、二氧化硫控制和削减规划、两控区污染防治规划等各单项规划，应该及早制定一个总的能源发展大气环境保护的规划。

3）完善法规政策，加强监督执法

国家已经制定了大气污染防治法、可再生能源法、节能法、煤炭法及一系列国务院的法规和部门规章。这些法规应该得到认真执行，确定的各项制度要落实，并根据新的环境形势及时修订。各类工业企业燃煤排放污染物依然是影响中国大气环境质量的主要因素，各级环保部门必须加大监管办度，确保企业稳定达标排放。电力行业是中国未来20年能源领域发展最快的行业，其中火电仍然占大头。要下决心抓好燃煤电厂脱硫工程，实施严格的电力行业排放标准，新建电厂原则上都要脱硫，老电厂要逐步还清欠账。环保总局正与国家各大电力公司商议确定“十一五”削减二氧化硫的指标，到2010年全国电厂脱硫机组容量将达到3.26亿千瓦。

4）综合运用各种经济手段

要从经济奖励和惩罚两个方面建立一种机制，促使企事业单位和每个公民采取有利于资源节约和环境友好的生产和消费方式，这是能否实现能源环境目标最重要措施之一。要理顺各类能源的价格体系，完善价格形成机制，逐步实现能源价格反映其在生产、消耗、环境污染三部分的全部成本，以更好的发挥市场在配置资源中的基础性作用。完善能源的税收政策，原油、天然气、煤炭征收资源税，要体现其稀缺性，促进其科学合理开采。通过不同的税负来鼓励企业使用节能、对环境友好的技术，生产节能、对环境友好的产品；惩罚企业生产高耗能、重污染的产品。要加大对企业排污收费和超标排污罚款的力度。为了以最小的成本换取最大的环境效益，有条件的地方可开展二氧化硫排污交易的试点。财政金融政策也应体现节能和环保目标，一切不符合节能和环保政策要求的项目，金融机构应拒绝给予贷款支持。

5）高度重视科学技术的作用

国家要组织和鼓励节能和环保新技术的引进和自主研发。促使科研单位与企业的结合，发挥企业在技术研发中主力军作用。国家通过制定能源和环保的生产、消费技术政策、技术规范和各种标准，指导和带动企业的技术进步和社会的合理消费。大到建筑物、小到各类家电产品都应有相应的环保和能耗标准。环保总局已经颁布了轻型车污染物排放执行欧Ⅲ、欧Ⅳ的标准，就应有相应的油品标准，使机动车排放标准得以实施。技术规范和标准工作是依法行政和科学管理的基础，必须大大加强。

6）建立节能专项基金

基金可用于支持新能源、节能、环保技术的研发和推广，用于化解高新技术开发的风险；奖励在这方面作出突出贡献的单位和个人；加强对相关活动的监控、监测手段；用于必要的宣传普及工作，等等。

7）建立统一高效的管理机构

国务院应设立专门的能源行政主管部门，以便统一规划、协调各类能源的生产和消费活动，监督国家相关法规政策的实施。各级环保部门也应成为政府的组成部门，以更多的参与政府调控经济的重要决策，使环境保护成为优化经济增长的重要因素。

2.4 中国石油、天然气战略资源分析

2.4.1 中国油气资源前景不容乐观

中国目前石油需求增长将占同期世界石油需求增长的1／3。据国务院发展研究中心市场经济研究所介绍，中国石油市场是世界需求量增长最快的市场(国家)之一，2007年全年，我国原油进口量达1.63亿吨，同比增长12.3%；全年原油出口389万吨，同比大幅度下降38.6%。，2007年我国进口成品油3380万吨，比上年下降7.1%，价值164.3亿美元，增长5.7%。同年，我国出口成品油1551万吨，价值91.5亿美元，分别增长25.6%和29.8%，全年成品油净进口量为1829万吨。近年中国经济保持持续高速增长，由于经济增长速度与石油消费量之间呈高度正向相关关系，预计今后几年中国石油消费量将继续保持较高增长态势。比较保守地估计，2010年中国原油的需求量将达到3亿吨，原油需求缺口达到1亿吨，2020年需求量达到3.8亿吨，缺口达到1.6亿吨。

但是目前中国人均石油开采储量只有2.6吨，是世界平均值的1／10，这意味着中国石油消费对国际市场的依赖程度将越来越大。更有人预测，到2010年，中国原油进口依存度将逼近50%。

1、油气资源日益紧缺

目前我国石油资源量约为1072.7亿吨，其中约71.61%分布在陆上，约22.93%分布在海洋。

我国目前已发现500多个油田，其中大庆油田、胜利油田、辽河油田、克拉玛依油田、四川油田、华北油田、大港油田、中原油田、吉林油田、河南油田、长庆油田、江汉油田、江苏油田、青海油田、塔里木油田、吐哈油田、玉门油田、滇黔桂石油勘探局、冀东油田等油田产量、储量较为可观。

但是，在我国已发现的油田中，除大庆、胜利等主要油田外，其他油气田单位面积储量普遍较小，低品位油田居多，而且埋藏较深、类型复杂、品质较差、工艺技术要求高。在剩余可采储量中，优质资源不足，低渗或特低渗油、稠油和埋深大于3500米的超过50%，而且主要分布在西北和东部地区。随着勘探开发的不断深入，剩余石油资源中质量差、难开采的比重将越来越大。

总的看，勘探难度逐渐增大，隐蔽、复杂油气藏已成为勘探主要对象，地表及地质条件复杂的地区正成为勘探的重点目标区。老油田已进入高含水、高采出阶段，综合含水率高于80%，平均采出程度大于65%，原油产量呈递减趋势，开发难度越来越大，开采工艺要求越来越高。

2006年我国石油新增探明技术可采储量1.95亿吨，同年采出的石油量为1.84亿吨，储量替代率大于1，说明我国新增的石油储量可以弥补储量的消耗。储采比反映了目前国内剩余石油资源在当前生产能力下可供开采时间的长短。1990年以来我国石油储采比一般在14～15之间，2006年石油储采比为11，储采比有所下降。总体上看，我国石油资源需要加强勘查工作，提高资源保障程度。

我国常规天然气资源量为55.16万亿立方米；截止2006年底，我国天然气累计探明可采储量3.84万亿立方米，比2005年增长了10%，但是人均天然气剩余可采储量仅相当于世界人均水平的5%，属于“贫气大国”。

2、资源潜力仍然较大

从总体上看，我国油气资源仍有很大潜力可挖。截至2006年，我国石油待发现可采资源量约为144亿吨，探明程度34%，低于73%的世界平均探明率：天然气待发现可采资源量19万亿立方米，探明程度14％，远远低于60.5%的世界平均探明率。由此可以看出，我国油气资源探明率较低，整体上处于勘探的早中期阶段。

另外，由于中国油气开采和勘探技术条件的限制，我国一些埋藏较深、类型复杂、工艺技术要求较高和自然条件较差，以及一些深海油气田的开采、勘探还相当有限，基本处于开发的早中期阶段。随着相关技术的日益成熟和进步，我国油气资源的开发可望取得较大的进展。

3、未来保障任务艰巨

根据中国经济的高增长率和能源消费弹性系数预测，到2010年，我国原油消费总量将达到2亿到3亿吨，届时中国原油的进口依存度将逼近50%。我国的油气资源保障将面临很大压力。

我国经济的持续快速发展，决定了我国油气资源的需求将与日俱增。预测到2010年，2020年石油需求量将分别达到3亿吨、3.8亿吨，天然气需求量也将分别达到1200亿立方米、2000亿立方米。如果同期我国油气资源得不到重大的发现，国内石油生产能力只能保持在1.8亿～2亿吨之间，缺口分别为1亿-1.2亿吨、1.8亿-2亿吨：国内天然气生产能力大约为1000亿立方米、1500亿-1600亿立方米，缺口分别为200亿立方米、400亿-500亿立方米。可以预测，2010年国内石油、天然气产量对需求的保障程度分别为57%、83%左右；2020年为50%、78%左右。2020年到本世纪中叶，供需缺口还将继续加大。为了保障我国经济健康、快速发展，我国油气资源勘探工作的压力很大，提高油气资源保障能力的任务十分艰巨。

我国石油资源总量状况

单位：亿吨

我国常规天然气资源地区分布量

2.4.2 战略石油储备的作用

战略石油储备的作用归纳起来可以有以下三方面：

1、保障供给

即保证一段时间内的石油应急供应，使国民经济各重要部门特别是军队能够正常运作。

2、稳定油价

庞大的战略石油储备本身对市场就起着制衡作用。在1990年，国际能源机构成员国的战略石油储备能维持96天的消费。这么大的储备量和库存量随时都可以被抛售到国际市场上抑制油价的上升。正如西方报刊所评论的那样，尽管石油储备是对付石油短缺而设置的头道防线，但其真正的作用不在于弥补损失掉的进口量，而在于遏制油价的上涨。

3、威慑作用

在紧急情况下，国家能及时利用战略石油储备，减轻和限制石油武器或石油危机的冲击力，为解决危机和其他一系列问题赢得所需的时间。同时还可使潜在对手认识到这种储备能在相当长时间内起到石油供应的保护作用，在作出使用“石油武器”的决策时，不得不顾及可能给自己的石油收入所带来的无法承受的损失。

在这方面，中国目前面临的局面却是十分严峻的。中国目前当年产出的石油基本上都是当年消费，由于国民经济增长的速度很快，石油供应始终处于紧张状态，短缺的部分一般是通过减少石油出口和增加石油进口弥补。近几年来，原油出口量连年递减，而进口量逐年上升，到1993年原油的净出口量已经只有378.24万吨。而成品油进口量由1991年的800万吨增加到1740万吨，出口量则由466万吨减至370万吨。从这一年起，中国成为石油净进口国已成定局，已经在一定程度上形成了对国际石油市场的依赖。在这种情况下，中国除了一些石油和石化企业拥有总共一两千万立方米容量的生产周转性储油罐以外，严格意义上的国家战略石油储备尚属空白。所以，中国的石油战略储备问题的筹划与实施必须提上日程。

2.4.3 我国石油对外依存度逐渐加大，2006年升至47%

2006年，我国原油产量为18368万吨，同比增长1.7%；石油净进口16287万吨，同比增长19.6%。其中，原油净进口13884万吨，增长16.9%；成品油净进口2403万吨，增长37.9%。

2006年，我国石油表观消费量(原油表观消费量与成品油净进口量之和)达34655万吨，同比增长9.3%。

国际上通常将一个国家(地区)的石油净进口量与石油表观消费量之比称为石油对外依存度。石油对外依存度，反映了一个国家石油进口与国内石油消费的情况，自1993年我国成为石油净进口国以来，我国已成为仅次于美国的第二大石油消费国，也是仅次于美国和日本的第三大石油进口国。2006年，我国石油对外依存度已达47.0%，比2005年提高了4.1个百分点。

未来几年内，我国石油对外依存度将超过50%；国际原油价格的正常或非正常波动将更深入地影响我国油品以及相关生产资料的价格，甚至影响我国整个价格的波动趋势，一直以来，我国石油进口主渠道是途径马六甲海峡的海运，且主要依靠外国的远洋运输，中国自有船只承揽的石油量仅10%上下。中国必须加快能源运输和来源的多元化步伐，开拓俄罗斯和中亚等石油来源，并铺设铁路、管道等多种运输方式。建议国家加快油品储备基地和设施的建设。

2.4.4 中国必须建立战略石油储备

中国目前当年产出的石油基本上都是当年消费，由于国民经济增长的速度很快，石油供应始终处于紧张状态，短缺的部分一般是通过减少石油出口和增加石油进口弥补。近几年来，原油出口量连年递减，而进口量逐年上升，到1993年原油的净出口量已经只有378.24万吨。而成品油进口量由1991年的800万吨增加到1740万吨，出口量则由466万吨减至370万吨。从这一年起，中国成为石油净进口国已成定局，已经在一定程度上形成了对国际石油市场的依赖。在这种情况下，中国除了一些石油和石化企业拥有总共一两千万立方米容量的生产周转性储油罐以外，严格意义上的国家战略石油储备尚属空白。所以，中国的石油战略储备问题的筹划与实施必须提上日程。

1、从西方战略石油储备所得到的启示

70年代先后发生了两次世界性的石油危机，在西方引起了极大震动。危机过后，西方各石油消费大国纷纷开始建立自己的战略石油储备。到1992年3月底，经合组织(OECD)共有战略石油储备40640万吨，可供消费93天；其中美国储备20170万吨，可消费94天；日本储备8000万吨，可消费111天；瑞典540万吨，可消费107天；另外法国也拥有储备4230万吨，可消费116天。这一庞大的石油储备，大约相当于世界年石油消费总量的1／6，经合组织消费量的1／4或进口量的1／2。

美国是世界上的头号经济大国和军事大国，也是最大的石油消费国，鉴于石油的安全供应事关重大，所以美国石油政策的制订非常重视国家石油供应的充足与安全，特别是军事用途的石油供应，给予极高的重视。美国从1912年到20年代中期就在国会中陆续通过法律，将国内4块可能有丰富油气储藏和3块有大量页岩矿藏的广大地区划为“海军用油保护区”，规定只许海军在战时急需时经国会批准后开采。迄今这些地区的矿藏仍在美国国家严格控制之下。

美国自1975年由国会授权政府开始兴建庞大的应急石油储备体系。1977年进行了第一次政府购买。大规模的采购则是从80年代初开始的。1978-1980年美国的石油储备维持在1亿桶。1981年则猛增到2亿桶，这主要是由于第二次石油危机的爆发，市场供应趋于紧张，油价看涨，西方因恐慌心理疯狂抢购库存油，美国也不例外。尽管当时油价很高，1981年美国购进的战略石油储备仍高达每天33.6万桶。1982年战略石油储备上升到3亿桶，到1990年接近5.9亿桶。美国是现今世界上最大的石油储备国，其储备总量占经合组织国家政府战略石油储备总量的60%。目前已达到6亿桶。

海湾危机期间，美国的战略石油储备经受了真正的考验，发挥了很大的作用。自1991年1月17日海湾战争爆发后，虽然在最初两小时国际石油价格普遍上涨，如在新奥尔良和休斯敦的现货交易中，油价由每桶32美元涨到35美元，但在这之后，油价立即全面下跌。1月18日，布伦特原油收盘价格跌到每桶18.20美元，处于1990年8月2日以来的最低水平。到海湾战争结束时，油价为每桶21美元上下，约比开战前低10美元。海湾战争之所以并未引起油价如大多数人战前所估计的那样上涨，主要原因是美国动用了战略石油储备及其它有效的配合措施。1月16日，美国总统布什批准动用美国战略石油储备，从近6亿桶的战略石油储备中，每天向市场投放112万桶，若按1990年上半年每天消费1765.5万桶计算，美国已有的战略石油储备可供全国消费34天左右。而且，国际能源机构(IEA)也积极配合。截止1990年底，国际能源机构成员国石油储备高达36亿桶，可供消费96天。1月11日，国际能源机构宣布，一旦海湾爆发战争，该机构将每天向国际石油市场投放250万桶石油。这些行动，对消除市场供应可能中断的心理恐慌，起了巨大的镇静作用。另外，美国政府还采取了其它措施，诸如，请各大石油公司在战争期间将石油价格冻结在战前水平，派能源部长沃特金斯专程去沙特阿拉伯和阿联酋寻求弥补石油供应的缺口。为弥补伊拉克、科威特400万桶／日的缺额，欧佩克决议暂时中止其配额生产体制，其成员国可根据市场需要自行增加产量，实际欧佩克后来增加的原油产量超过了这个400万桶／日的需求缺口。这些措施特别是动用战略石油储备起到了稳定市场供应，稳定人心和平抑市场原油价格的作用。目前，美国的石油进口仍在增加，预计到2000年进口石油将占到美国石油供应量的67%。为应付由此而带来的风险，1989年美国参议院决定，拟将战略石油储备目标提高到10亿桶，于2000年完成。由此看来，战略石油储备的作用已得到美国政府的认可，并已成为美国政府对付石油危机的一张王牌。

日本是仅次于美国的第二大能源消费国，其石油消费量在1994年占能源总消费量的56.3%，其中99.7%的石油依赖进口。而且，日本进口的石油中77.3%(1989年)来自政局难以稳定的中东地区，这就意味着日本的石油供应体系直接受到围绕石油而形成的国际动荡的影响。因此，保证大量石油的稳定持续供应，以满足国内需求，对于日本来说是一项相当艰巨的任务。为此，日本采取鼓励私营公司进行石油的勘探与开发活动，加强与产油国的联系，实现石油供应来源的多样化等措施。此外，具有同等重要作用的是，建立充足的石油储备，以应付可能出现的危急状态。

日本的战略石油储备体系，包括公司储备和政府储备，与美国不同，日本更重视公司储备而不是政府储备。日本的公司储备指私营公司的储备和液化石油天然气进口商的储备。从1972年，日本的石油公司开始进行石油储备活动，截止到1995年3月底，公司石油储备约为4540万立方米。同时，日本的政府石油储备也不少，1995年3月底，大约为4500万立方米。总储备量相当于157天的消费量。另外，与美国相比，日本除储备石油外，还建立了液化石油气的储备。1981-1988年液化石油气储备已能保证50天的消费水平。

西方战略石油储备的做法充分说明，鉴于石油是这样一种具有政治特性的特殊商品，是一种事关国家发展与安全的战略物资，所以一个国家石油经济的发展，一方面要追求经济效益最大化的目标，但另一方面，经济效益最大化并不是一国石油业的唯一目标。石油行业的决策和管理者以及政府官员在考虑石油问题时，必须既有经济头脑，又有政治头脑。中国战略石油储备问题的筹划与解决，既应遵循经济规律的要从实际出发对我国战略石油储备问题的若干思考。

随着进口石油的不断增长，中国对进口原油的依赖程度正不断提高，石油的安全供应问题逐渐突出。据中科院能源所预测，到2000年，中国年需原油2亿吨左右，而国内年生产能力预计为1.65-1.75亿吨，缺口近2500-3500万吨。这更强调了中国建立战略石油储备的重要性和紧迫性。

1）最根本的保障措施是重视和增加勘探投入，拥有充足的石油资源储备

拥有充足的石油资源储备比储存石油更安全、保险。首先，勘探投入减少必然导致对外来石油依赖程度的提高。1986年，国际原油价格暴跌给西方石油消费国经济带来了巨大的利益，其石油进口费用大大减少，通胀率下降，经济增长率上升。但低油价实际上打击了西方国家的石油业，勘探投入减少。西方大石油公司1986年的石油勘探开发投资比1985年减少约30%，其中美国减少了近40%。1986年底，全世界在用钻机数目约为2200台，比1985年底的3500台下降了37%左右。美国在用钻机数量下降幅度最大，1987年降到了第二次世界大战以前的水平。随着经济增长和石油勘探投资减少，西方国家对进口石油依赖加深了，美国原油消费量40%以上依赖进口。其次，对外依赖加深，必将造成石油供应风险程度更高。世界上目前约有1000万桶／日的剩余原油生产能力，原油的实际供给量也大大超过需求量。若简单地从数量上分析，2000年以前是不会发生原油供应危机的。但不容忽视的是，这1000万桶／日的剩余生产能力几乎全部掌握在欧佩克手中，其中70%在中东地区，而恰恰是该地区政治风险之高可谓世界之最。1973-1974年和1978-1979年两次“石油危机”给西方石油进口国的经济造成了严重损失和国际政治风云的动荡混乱，这两次危机的发源地就在中东及波斯湾地区。有鉴于此，为减少对中东石油的依赖，防止该地区突然中断石油供应给国家造成危害，美国等国家采取一系列能源保障措施，其中很重要的一条就是：增加石油投资，更多地拥有资源储量。例如，英国和挪威扩大北海石油勘探规模。日本一方面利用日元升值油价下跌的机会从别国购买石油资源储量；另一方面与拥有资源的国家合作开发石油，企图从中取得一定量的产品支配权。日本1988年在石油勘探开发上投资15亿美元，几乎是1980年的两倍。美国政府为了增加石油储量也增加了勘探开发投资，投资地区不是仅局限于国内，还将大量资本投向国外石油前景良好地区，如加拿大和北海地区及一些发展中国家。

所以说，中国石油安全供应的根本保证应是立足于中国石油勘探开发力量的发展上，鼓励中国石油企业参与国内和国际石油资源合作，寻找并拥有更多的石油资源，这样石油供应的安全才有可靠的保障。

2）尽快建立充足的战略石油储备

尽管拥有充足的石油资源储量是最可靠的根本保证，但是，将石油购买来并贮藏起来，建立应急石油储备则不失为一种更快捷有效的安全供应石油的方式。这已为美国、日本等国家的实践所证实。

以中国成为石油净进口国的1993年为例，这一年的原油和成品油进口总量达到3305.21万吨，而原油和成品油出口总量是2313.45万吨，原油进口量约占年原油总产量的11%。虽然这个比例与同一年的美国(40%)和日本(99.7%)相比要低得多，但由于中国经济增长速度快，对石油的需求也在大幅度增加。据日本专家预测，到2000年，中国的石油需求为403.84万桶／日，石油产量为309.4万桶／日，石油净进口量约95万桶／日，相当于每年进口原油4730万吨(1吨=7.33桶，1年以365天计)。进口原油约占需求的24%。由此看来，中国对石油进口的依赖程度很快就将翻一番。而且，在中国的原油进口结构中，进口中东原油的比例几年来一直保持在40%左右，预计今后对不稳定的中东地区原油进口量将会继续增多。因此，石油供应的风险也将会进一步增大。另外，还要考虑到，美国拥有强大的海空军力量，可以用来保护其海外石油供给途径的畅通无阻，而中国尚无这样的凭借；日本在国际政治舞台上表现得原则性不足，灵活有余，苦苦谋求政治、外交大国地位而不得，一个重要原因就是其石油供应线极为脆弱，经常陷入有求于人惶恐不安的境地，中国决不能等到出现这样严重局面时才重视战略石油储备问题。综上所述，中国战略石油储备的建立，应作为一个刻不容缓的紧迫任务，尽快予以筹划和解决。有一种意见认为，鉴于中国是一个发展中国家，经费难以筹措，所以国家战略石油储备问题可以等到2000年以后再考虑。这显然是一种只计较经济利益得失，而缺乏政治眼光的片面看法。

3）建立适合中国国情的战略石油储备

中国的国家战略石油储备，当然应该适应中国的具体政治经济情况，服从国家发展与安全及对外斗争的需要。仅就笔者考虑所及，具体的应注意如下几点：

（1）中国战略石油储备，应以原油为主

这首先是出于安全方面的考虑，原油比其他任何油品及天然气都易于运输和储存；另一方面是考虑到进口原油在国内加工，有较好的经济效益，而且还可以充分利用中国的原油加工能力。另外，液化天然气的储备随着经济的发展也会逐步建立。这是因为液化天然气在环境保护的要求下需求量将增加，尤其是中国东南沿海地区，经济发展速度最快且能源极其缺乏，它与亚洲液化天然气出口大国印度尼西亚相距不远，那么，在中国炼油厂北多南少的分布特点下，进口一些液化天然气并储存起来的趋势有可能形成。但是，中国天然气资源丰富。1994年12月4日人民日报报道，中国南海西部海域发现一个天然气资源异常丰富的大气区，总资源量达13.44万亿立方米，约占全国天然气总资源量1／3。其中，可开发的经济资源量约为2.5-3万亿立方米。随着天然气生产的进一步发展，天然气产量将有大幅度增长，因此，中国的液化天然气储备只能是原油储备的补充，天然气储备的量将不会太大。

（2）中国战略石油的储存应分散布局、方式多样化

这也是出于安全的考虑并适应中国油田分布广泛以及便于储存运输并尽量节省费用的需要。战略石油储备主要是为了对付包括战争在内的突发事件，所以把储存地点分散布局，可以最大限度地减少袭击、破坏和自然灾害所造成的损失；加之中国地域辽阔，东西南北中皆有油田和石油加工企业，战略石油储备的分散布局，可以因地制宜，就近使用生产或进口的石油建立储备，方便石油的加工、运输以及紧急情况时的调动和使用，提高安全可靠性，并节省各项费用。同样，储存石油的方式也应该根据不同情况，采取不同的方式。如在山区可以利用地形建立岩洞储存，在沙漠地区可以建设地下或地面罐、池储存，在海湖水面可以建立浮动式船、罐储存，这样可以兼顾安全可靠与经济方便两方面的要求。

（3）中国战略石油储备的费用应以政府为主多渠道筹集

在建立战略石油储备的费用问题上，日美两国采取了不同的办法。美国主要是通过政府购买。为此，美国政府至1991年已为战略石油储备拨款190亿美元，其中购买原油用了160亿，其余30亿用于设施建设。在美国财政赤字和贸易赤字居高不下的情况下，经费显然是一个很大的问题。而日本要维持其战略石油储备也需要大量的资金和维修费用。特别是日本私营石油公司的储备，如果得不到政府的大力支持，也是难以维持的。日本主要采取的办法，一是日本石油公团为私营公司购买储备用油提供低息贷款；二是日本开发银行和冲绳开发财团为储备设施建设项目提供低息贷款。这些措施促进了石油公司石油储备的建设。为解决战略石油储备建设的经费问题，近几年美国国会的某些议员提出了新的办法。如1991年2月的一份议案，要求原油和油品进口者无偿提供相当于他们进口总数的9%作为战略石油储备，或给国防部作为“石油保险费”。这9%将足以满足国防部所需，并可以22万桶／日的速度充填战略石油储备，使储备总量在5年中由5.9亿桶扩充到10亿桶。但美国政府由于各种原因并未采纳这个建议。

根据目前的情况，中国战略石油储备的费用来源应以政府拨款为主，政府和“民间”多方面多渠道筹集。首先，如果战略石油储备问题能够被当作关系中国安全与发展大局的要务，象国防那样居于国家重大战略地位，那么由中央政府拨出专款进行石油储备，应是顺理成章不成问题的。所以，政府在建立中国战略石油储备过程中应该也能够发挥主干作用。其次，在市场经济发展和完善的条件下，石油企业在生产和销售上有了相当的自主权，为了提高经济效益，满足市场对原油及油品的需求，石油企业在储存石油方面的积极性将不断提高。这样，就为建立“民间”企业的石油储备奠定了基础，中国各石油企业在建立战略石油储备问题上是可以大有作为的。再次，为了充分发挥政府与“民间”企业两方面的作用，借鉴美日等国的做法，国家应在建设战略石油储备上制订一些优惠措施。例如，对石油企业建设储油设施的工程项目给予低息贷款；同时，对进口石油按一定比例征收“石油进口保险费”，将这部分石油集中起来建立政府战略石油储备。征收“石油进口保险费”应注意征收的比例不能太高。比例定得适当，不至于给进口石油的企业造成过重的负担。另外，笔者初步考虑，中国石油天然气总公司(CNPC)作为一个重要的国家石油公司，在建立中国战略石油储备中一身二任，既是国家战略石油储备的直接承建着，又是自身商业石油储备的积极筹建者。所以中国石油天然气总公司应该遵循国家的政治、经济需要和自身的商业利益的双重原则，积极进行战略石油储备的有关运作。

2.4.5 建立中国石油储备体系注意的问题

2003年，我国把战略石油储备工作提上重要日程，我国计划投资1000亿元建立战略石油储备体系，包括油库等硬件设施建设以及储备油投入，计划用15年时间分三期完成。建立战略石油储备是一项长期而艰巨的任务。一个完整战略石油储备体系,不仅包括储备的石油实物本身,而且包括相应的法律法规、管理体制、运行机制、石油应急方案和管理机构等等。美、日、欧等主要发达国家的战略石油储备通过长达30多年的时间才逐步建立和完善起来，相比之下，我国还处于初级阶段，还有一系列工作要做，例如，相关法律法规的制定与完善、储备营运管理机构的设立与分工、油品的来源与质量监督、储备资金的筹措与管理、新储备基地的选址与布局、符合中国需求的储备规模等等都需要进一步研究和探索。目前，我国的战略石油储备能力远不能适应国家应付突发事件的需要，因此，应借鉴国外先进经验，有计划、有步骤地建立起符合我国国情的战略石油储备体系。

1、加强立法，制定和完善相关的法律法规

立法先行是国际战略石油储备建设的成功经验。在建立战略石油储备前，制定相关法律，明确战略石油储备的法律地位，对其目的、目标、规模、决策机制、管理体制、资金筹措方式等进行明确的法律规定，使在建设和以后的运行管理中能够做到有章可循，有法可依。几乎所有发达国家在建立战略石油储备体系中都做到了法律先行。例如，美国先制定了《能源政策与储备法》，然后依据该法建立战略石油储备；日本先制定了《石油储备法》，政府、机构和企业均以此法为准绳；德国也同样制定了《石油及石油制品储备法》……。因此，我国应尽快制定和完善战略石油储备的相关法律法规，走“要储备，先立法”的道路。

2、健全组织，成立独立的管理和运营机构

国家战略石油储备是政府行为，应建立一个由中央政府直属并负责的独立管理和运营机构，不宜由国营石油企业代为管理和运营，以保证战略石油储备各项决策的独立性，这有利于增强国家战略石油储备的抗风险能力和战略震慑作用。同时，在管理和运营过程中应引

入市场机制、竞争机制和项目管理机制，运用经济合同有效地控制和降低基地建设成本、石油采购成本和维护成本，从而实现有效的成本控制。

3、确保规模，坚持分步走和多元化储备策略

国际能源署成员国的石油储备标准是90天的石油净进口量。为了使战略石油储备更好地发挥应有的作用，中国的石油储备远期目标也应以此为标准，这就需要非常大的储备规模。在实施过程中，应结合我国实际情况，一是采取分步实施的办法。先制定近期目标，在此基础上制定中期和远期储备目标。二是加强商业储备。鼓励相关企业在正常的周转库存外建立相应的商业储备，作为对国家战略石油储备的重要补充，确保在石油价格动荡变化时企业生产经营的稳定和国家战略石油供应安全。三是在储存方式上，应充分考虑战备安全、运输、储存成本等因素，采取多样化的储存方式，做到“三个结合”：地面储存与地下储存相结合，人工设施储存与利用盐穴、溶洞等天然地理环境储存相结合，现有设施储备与新建基地储存相结合。四是在石油储备基地的布局和选址上，应合理规划，除重点考虑地理位置优越、交通运输便利、运转石油方便、有良好水域条件外，还应考虑要有一定的战略纵深度和隐蔽度，以应对敌对势力的战略打击和安全保密。

4、多方筹资，实行税收政策和部分商业化运作

建立战略石油储备，达到国际能源署成员国石油储备标准，必定要建立大型石油储备基地，这需要巨额资金，会给政府造成沉重的经济负担。同时，战略石油储备基地的维护、管理等也需要投入巨额资金，资金来源是一个难点、焦点问题。美国战略石油储备所需资金全部由联邦财政预算包揽，在政府财政赤字日益高涨的情况下，战略石油储备所需的巨额支出已成为联邦政府的沉重负担，并因此制约着其战略石油储备的发展。对此，我国应从中汲取教训，采取多种方式筹措资金。一是政府给予财政拨款。二是设立专门的战略石油储备税，即对石油产品消费、石油及石油产品进口征收战略石油储备税，用于战略石油储备设施建设、石油购买、维护和管理等。三是开辟石油期货市场或远期合约交易制度，加强风险分散的市场化力量。四是建立期货储备，如参与国际期货市场投资,通过在期货市场上的适度持仓影响市场价格、摊低进口成本。五是对战略石油储备设立最低保有量，在达到最低保有量后，可利用超出的库容在国际市场进行以赢利为目的的商业运营，以减轻政府负担，使战略石油储备系统为国家整体利益服务。

5、慎用资源，加强本国资源储备和开发

国际资源是一把双刃剑，较高比例地采用国际石油填充我国的战略石油储备，将使我们走进一个两难的境地，油价走高时不宜于买，国际石油交易商又不愿意以低价向中国出售石油以供战略储备使用。对此，一是应通过与国际能源机构的合作向国际社会表明我国建立战略石油储备对稳定全球油价市场的重大作用。二是应加强本国资源储备和开发。一方面，通过加强勘探，提高石油探明储量，从而拥有更多的石油资源储量；另一方面，合理开采已探明储量，保持生产能力与后备资源之间的合理比例关系，增强我国石油供应的安全系数，走可持续发展道路。

6、明确责任，保证义务和利益协调发展

经过多次改革，我国的国有石油公司既属国家资本又同时是在国内和国际两个市场竞争的经济实体。一方面，国内所产的原油价格与国际原油价格接轨，另一方面，石油产品的终端销售价格由国家控制。从技术层面看，脱离国有石油公司建设战略石油储备不现实也不科学；从利益层面看，国有石油公司也不再有义务不折不扣地执行国家的相关政策。所以，我们必须在政府、企业和石油消费者各方利益的磨合过程中，找到各方都必须承担的义务，同时，保证各方得到应得的利益，从而促进战略石油储备健康发展。

2.4.6 我国石油发展战略的目标及实现措施

我国石油发展战略的目标是：到2020年，在保障石油安全的前提下，力争以石油供应翻一番来满足国民经济翻两番的要求。

实现战略目标的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，着眼于全球化、市场化和多元化，充分利用国内国外资源，在继续保持国内原油产量稳定的同时，大力开发利用国外石油资源；统筹考虑经济效益、社会效益和国家安全，建立稳定的石油储备和供应体系；坚持开源节流并重，把节约用油放在优先地位；依靠科技创新大力提高石油利用效率，并积极开发石油替代产品，满足国民经济持续发展对石油的需求。

为确保实现这一战略目标，我国将采取七方面的措施。

1、加快石油天然气的立法进程，建立健全政府对石油天然气行业的管理体制。

2、完善节能法及与其配套的节能政策，建立节油查核制度，通过法制实现石油资源的节约目标，杜绝和抑制低效的石油消费。

3、加大国内油气资源勘查开采的政策扶持力度，将增值税改型试点扩大到石油石化企业，增值税由生产型改为消费型，并适当降低增值税税率，为企业的可持续发展提供政策支持。

4、开发利用海外油气资源。把“走出去”利用海外石油资源，纳入到国家能源战略中。制定积极的鼓励政策，调动石油企业开发海外资源的积极性和主动性。5、积极实施灵活有效的油气进口贸易多元化战略，控制好长期合同和现货采购比例，最大限度减少现货贸易量，增加长约供应量，确保我国进口原油的经济、稳定与安全供应。

6、鼓励发展和利用石油替代燃料，以减轻对原油的依赖。

7、建立国家石油战略储备体系和能源预警机制，保证国内政治经济秩序的稳定和经济建设的正常进行。