煤炭行业发展趋势

第一节 中国煤炭发展政策取向

一、改革开放以来的中目能源政策

（一）以增加能源供给为宗旨的能源开发投资政策

1978—1994年前后，我国所出台的一系列能源政策措施的中心指导思想是加大能源建设投资力度，扩大能源的供给数量。1978年《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》中提出把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出位置。1981年《国务院关于加强基本建设计划管理，控制基本建设规模的若干规定》中指出基本建设首先要安排好能源交通等国民经济薄弱环节，银行贷款的使用方向主要用于能源轻化工原料、某些能力不足的轻化工产品等。在《关于1982年经济和社会发展计划草案的报告》和《关于第六个五年计划的报告》两个政府文件中，又进一步强调集中力量搞好以能源交通为中心的重点建设，要从各方面挤出资金、物资保证重点需要，要开征能源交通重点建设基金，要采取正确的政策引导地方、企业社队的自有资金用于国家急需的项目上。在“六五”计划后3年，从各地区各部门各单位的预算外资金中，以征收“国家能源交通重点建设基金”的形式，征收了120亿元的能源交通重点建设基金。1988年《政策工作报告》提出加快以电力为中心的能源建设政策，电力工业的投资力度进一步加大，发展速度较快。1989年国务院作出关于当前产业政策要点的决定。决定指出，当前和今后一个时期制定产业政策调整产业结构的基本方向和任务是：集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业。

1992年10月12日《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义的更大胜利》提出，加快交通通信能源、重要原材料和水利等基础设施和基础工业的开发与建设。加快能源建设，实行开发与节约并重的方针。煤炭工业要改造东部老矿，积极开发和合理利用中西部资源，改造和提高地方矿和乡镇矿，大力发展电力工业，石油工业要采取“稳住东部、发展西部”的方针，并积极开发天然气和海洋油气田。1993年3月16日《关于1992年国民经济和社会发展情况与1993年计划草案的报告》又指出，1993年国民经济和社会发展的重点与主要任务：突出好交通通信能源水利重要原材料基础设施和基础工业建设，高质量高效率地建设一批骨干工程。在中央投资中，用于交通、通信能源和原材料工业建设的占10.6%，比上年计划提高5.9个百分点。1994年3月10日《政府工作报告》指出，保持合理投资规模，优化投资结构，为了实现国民经济持续、快速、健康发展，各地区各部门都要从全局出发，分别轻重缓急，作出合理安排，把财力、物力首先用于在建的交通、通信、能源重要原材料工业，以及大江大湖治理等方面的重点建设。

在能源开发建设政策的引导下，我国能源建设投资增幅较大，从1985年到1997年能源工业的固定资产投资以年均20%的速度递增，尤其是进入90年代能源工业固定资产的投资力度进一步加大，每年增加投资都在300亿元以上。

煤、电、油三大能源行业比较，电力固定资产投资力度和增长幅度最大，石油行业次之，相应地生产能力增长也较快。煤炭行业的国有固定资产投资力度和增长幅度虽然最低，但由于煤炭行业非国有经济发展较快，加上煤炭在能源生产构成中占70%以上，因此，我国以煤炭为主的能源生产结构基本上没有大的改变。

（二）各种经济成分共同发展的能源政策

加大能源建设投资的政策由于受当时国家资金紧张的限制，国有能源企业生产增长缓慢，还不能较好地解决能源短缺问题。因此，1980年《关于1980、1981年国民经济计划安排的报告》中提出煤炭开发将采取多种方式，石油开发将与外国一些公司联合，电力工业吸收一部分地方投资和增加一些银行贷款。能源建设的主体由以前以国家为主改为多种经济成分共同发展。1983年国务院发出通知，鼓励各行各业办矿，鼓励群众办矿。为了进一步鼓励多方办矿、办电，在能源价格没有放开和能源计划分配体制没有进行彻底改革的情况下，允许非国有煤矿自行销售，自行订价，可以长途贩运。t986年在《我国国民经济和社会发展的第七个五年计划》中又进一步提出我国利用外资的重点是能源、交通、通信和原材料方面的建设。1988年财政部《关于沿海经济开放区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税暂行规定》中指出，属于能源、交通、港口建设的项目可减按15%的税率征收企业所得税，以鼓励外资投向能源等基础工业设施建设。

非国有经济成分的进入对能源产量迅速增长起了十分重要的作用。全国批准设立的外商直接投资电力项目约30家，涉及装机容量共计1640万千瓦，外方股本金总为14亿美元。国际金融组织和政府贷款33个，贷款总金额约为80亿美元。海洋石油工业发展主要得益于中外合作。1978年我国海洋石油工业只找到石油地质储量4000万吨，年产原油仅10万吨，实行中外合作以来，己累计完成地震测线814741公里，其中对外合作468445公里，钻探油井448口，其中对外合作254口，建成油田19个，其中对外合作14个。累计生产原油4537.8万吨，天然气37.7亿立方米。其中，1996年海上原油产量已从1982年的10万吨上升到年产1500.8万吨（其中，对外合作油田年产1225万吨），天然气从零上升到了年产26.88亿立方米。

多种经济成分共同发展对煤炭增产效果最为明显，尤其是乡镇煤炭的发展使煤炭生产由国有大型煤矿为主逐步转向为国统矿、地方国营矿和乡镇煤矿三分天下，最终演变为乡镇煤矿占据半壁江山，成为煤炭生产主力军。从1985年到1995年的10年间，国有重点煤矿产量年均增长了2.17%；地方国营煤矿年均增长1.51%；乡镇煤矿年均增长幅度为7.84%。到1996年底已建成投产的利用外资煤矿项目15项，利用外资金额为24.89亿美元，设计能力为6810万吨，年，占国有重点煤矿总设计能力的13.4%。这15个矿井1995年原煤产量为3627.64万吨，年，占国有重点煤矿总产量的7.52%。

（三）能源的价格政策

除了能源建设投资政策外，能源价格政策对能源生产的影响最大。能源价格改革是与能源生产管理体制一同进行的。1985年国务院批准了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，实行不同投资主体不同电价、“谁投资、谁用电、谁得利’’的政策。国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业集资办电，集资办电的政策核心是实行”还本付息"电价，从而使我国的电价达到了一个较高的水平，取得了吸引各方资金投向电力建设的效果。

石油作为国家的重要战略物资，其价格水平一直由国家严格控制。

石油价格改革起步也比较晚。1991年国家在提高平价原油价格水平的同时，每年将一定数量的平价油转为高价油，原油平均价格有所提高。1993年10月，又允许计划外超产原油进入市场销售，1995年5月1日，国家对原油价格作了大幅度调整，实行两档五类价格，调整后的原油价格与当时的国际原油价格比较接近，但仍低于国际原油价格，而且价格刚性较大。在1997年国际石油价格暴跌时，我国刚性的石油价格体制给走私分子造成可乘之机。1998年6月1日，我国对原油成品油价格的形成机制进行了改革，实现国内原油价格与国际原油价格接轨，使我国的石油生产走向国际化。对我国石油工业健康发展起到了一定的促进作用。

国有统配煤矿从1985年起实行行业总承包，以上年统配煤矿产量为包干基数，超出包干产量按一定比例加价，销售不纳入国家分配计划。以后又实行各种加价按统配矿计划销售平均分摊和分区核对加价，煤炭价格渐放开上调，但仍由国家控制，1990年开始对计划外煤炭实行最高限价。实行生产承包的目的，是通过明确企业的经济利益，调动煤炭生产企业的积极性，但由于煤炭价格仍由国家控制，而生产所需的原材料价格等逐年上涨，生产总承包没有使国有煤炭生产企业获得更多的利益，亏损额逐年加大。国家给统配煤矿的补贴也越来越多，1992年末，国务院作出了“三年放开煤价，三年抽回补贴”的决策。1994年1月1日国务院批准煤炭价格全部放开，同时减少煤炭计划分配量。随着煤炭价格放开，我国煤炭供不应求的问题就已基本上解决。自1994年起我国煤炭库存就已超出合理库存量。1996年历时11年的煤炭行业总承包管理体制终止，煤炭完全由市场定价。而到1996年煤炭供大于求的问题已经比较严重。

随着能源价格政策的不断出台和实施，能源价格偏低问题逐步得以解决，能源价格指数上升较快。

（四）由扩张转向收缩的煤炭生产政策

由于煤炭供大于求导致了煤炭生产秩序比较混乱，煤炭生产企业竞争过度、煤炭资源浪费严重等一系列问题，煤炭生产政策也发生了根本性的变化，由原来鼓励生产扩张转向限制煤炭产量。1997年以《煤炭法》和《矿产法》为法律依据，在全国范围内组织开展了大规模的依法整顿某炭生产秩序的活动，使非法办矿，违法开采初步得到遏制。据27个产煤省（区、市）统计，到1997年底，全国共取缔无证矿井14700多处，停产整顿8600处，边生产、边整顿矿井7500多处，国有煤矿井田范围内的无证矿井已关闭3500多处，超层越界矿井由整顿前的2966处减少到1610处，全国小煤矿由整顿前的7.3万多处下降到目前的5.8万处。1997年与1996年相比，我国的煤炭产量下降了0.3亿吨。1998年国务院再次决定压缩煤炭产量。

（五）调整结构、提高效益的能源政策

通过国家长期政策引导和大力度投资建设，能源工业有了长足的发展，能源产量居世界前列，尤其是煤炭产量增长幅度较大，并且出现了积压现象。但能源工业的经济效益仍比较低。1995年3月6日《关于1994年国民经济和社会发展计划执行情况与1995年国民经济和社会发展计划草案的报告》1995年国民经济和社会发展计划的主要目标与任务：把调整工业生产结构、提高经济效益放在突出位置。目前工业生产的主要问题是结构不合理，产品品种质量不适应市场需求的变化，经济效益差，一些企业仍在边生产，边积压，占用和浪费了资源。1996年3月5日《关于国民经济和社会发展“七五”计划和2010年远景目标纲要的报告》促进国民经济持续、快速、健康发展。积极推进产业结构的调整，要继续加强基础设施和基础工业，大力振兴支柱产业，积极发展第三产业。基础设施和基础工业建设要与国民经济发展相适应，今后15年，国家要集中必要的力量在水利、能源、交通通信和重要原材料工业方面，建设一批大型工程，包括长江三峡和黄河小浪底水利枢纽工程，南水北调工程，山西、陕西、内蒙古煤炭基地建设。1998年《政府工作报告》继续加强和改善宏观调控。投资要重点用于加强农业水利建设、能源交通通信环保等基础设施建设，要支持中西部地区的资源开发和重大基础设施建设。t998年3月6日《关于国民经济和社会发展计划执行情况与1998年国民经济和社会发展计划草案的报告》提高工业运行质量，积极培育新的经济增长点，继续加强基础工业，振兴支柱产业，加大调整改造加工工业的力度。加快发展高技术产业，重点加快电子信息生物工程新能源新材料航空航天高技术产业的发展。

1994年以后，我国的能源政策从注重发展的数量方面转向注重工业增长的效益方面。但把提高经济的增长质量，优化经济结构放在更重要的位置。1998年以后又进一步明确重视中西部的基础设施和能源基地建设，重点加快新能源产业的发展。但与能源建设投资政策的力度及其采取的有效措施相比，能源结构调整的政策力度不足，到目前为止，关于发展新能源产业等问题还没有非常有效的政策措施。

能源工业在1993年以后，已经走过了最艰难的亏损时期，经济效益逐渐提高，并大大高于行业平均水平。能源工业的经济效益改善以后，开始由国家补贴转向为国家提供越来越多的利税，能源工业对国民经济发展的贡献在原来的产品贡献的基础上又增加了利税贡献。然而，对环境的负面影响越来越大，直接表现是“三废"排放量的逐年增加，对环境造成较大的破坏。与其他行业相比，能源行业的“三废"排放量居各行之首，是环境的最大污染源。

二、21世纪中国能源政策的主要取向

近几年来，随着中国经济的发展和市场经济改革的深化，以及参加世贸经济组织的影响，原定的煤炭工业发展方针已不适应，种种迹象表明，国家的煤炭工业发展方针正在发生变化。未来10年中国煤炭发展新的政策取向有以下几点：

1、支持通过重组购并等手段发展大煤矿

煤炭工业发展的重心在发展大煤矿、大集团和大型煤炭基地。煤矿建设以高产高效煤矿建设为中心，扶植一批在国际煤炭市场有竞争力的大型煤炭集团企业，建设十多个大型煤炭基地。实践已经证明，现代化采煤技术装备在合适的条件下，大型煤矿更能达到安全性好，产量、效率和效益高。煤炭大企业集团和大型煤炭基地也要有一批大型煤矿作为核心。

2、支持煤炭企业的综合经营

煤炭企业的综合经营步伐大大加快。煤炭企业从单一煤炭生产和煤炭洗选初加工转向综合经营已起步多年，但发展很慢。近几年来，华能和鲁能等电力集团和一些化工集团等向煤炭行业发展，神华、兖矿等煤炭集团向电力、煤化工等行业发展，多种形式的煤电、煤化工等大型综合经营项目在煤矿区迅速兴起，对改善煤炭企业的产品构成正在发挥重大作用。

3、继续执行“关井压产”和“关井破产"政策

对乡镇煤矿的“关井压产"政策和对国营煤矿的“关井破产”政策将继续施行，但对乡镇煤矿的技术改造必将真正提到议事日程上来，必然要采取一些切实的有力措施推动乡镇煤矿的技术改造，使合法开采的乡镇煤矿成为具有正规的生产系统、有一定的生产能力、能够安全生产、并能保护周围环境的中小型煤矿。这一趋势必然出现的主要原因在于：今后十多年内，只依靠现有的、正在建设和即将建设的大、中型煤矿是不能满足需求的，缺口很大，必须有乡镇煤矿的产量予以补充；其次，乡镇煤矿技术装备的落后面貌再也不应继续下去了；在合适的政策条件下，现在的煤炭市场吸引社会资金流向乡镇煤矿的可能性大大增强。

4、支持资源枯竭矿区发展接续产业

未来10奶牛，国家将抓紧研究制定资源枯竭矿区和煤炭城市经济转型的配套政策，支持衰老报废矿区企业发展接续产业。衰老报废矿区要依托现有条件，因地制宜的开发利用各种资源，发展非煤产业。

5、积极发展和推广洁净煤技术的应用

中国是以煤炭为主要能源的国家，积极发展和推广洁净煤技术的应用范围，减少环境污染，是中国能源战略的一项长期政策。未来，国家将制定和实施鼓励发展洁净煤技术政策，积极扩大洁净煤技术的应用范围。重点扶持的洁净煤技术工程包括煤炭洗选、水煤浆代油燃烧、煤炭地下气化、煤炭液化、煤层气开发等。

6、保持煤炭出口适量，参与国际市场平衡

2001年和2002年，中国煤炭出口分别达到9000万吨和8500万吨，预计2003年与这两年基本平衡，达到9000万吨左右，这对平衡中国国内外市场、增加出口创汇发挥了重要作用。中国贫油富煤，进口石油和天然气等优质能源，出口煤炭，这是中国长期的能源供应战略。未来中国将充分发挥煤炭产量大和靠近亚州出口市场的优势，继续保持适量煤炭出口，以平衡国内外煤炭市场、增加出口创汇和促进地区经济合作。

第二节 政策导向决定煤炭业未来发展

煤炭是我国的主体能源，在我国一次能源生产和消费结构中占2/3以上：在未来相当长的时期内，煤炭仍然是我国的主要能源。中国经济的高速发展使中国煤炭工业面临更严峻的挑战。

1、主导能源结构

我国是世界上最大的煤炭消费国，煤炭几乎满足了中国一次能源消费的2/3，煤炭工业的发展支撑了国民经济的快速发展。以2003年情况为例，全国能源消费总量是16.78亿吨标准煤这样一个总量。在这个结构中，煤炭占了2/3，就是67.1%，石油占了22.7%，天然气仅占了2.8%。水和核能主要还是水能，占了7.4%。

电力、建材、冶金和化工行业四个方面，一直是我国主要耗煤大户。2003年四大行业共消耗煤炭12.8亿吨，也就是占煤炭消费总量的80.5%，电力用煤是拉动煤炭需求快速增长的主要因素。

中国能源生产总量是16.03亿吨标准煤，其中煤炭占74.2%。既然有一个消费的量，也有一个生产量，煤炭的消费量大约是2/3，也就是刚才所说的67.1%，而煤炭的生产数量所占的份额比较高，大约占能源生产总量的3/4。

按照煤、原油、水、核能、天然气等方面计算，2003年煤炭占了74.2%，原油占了15.2%，天然气占了2.9%，水和核能占的份量是7.7%，这几个方面的数字差不太多，主要是煤炭的生产产量占了一个比较大的比重。

1990年～2005年全国煤炭产量及构成趋势图表明，最近这几年内，煤炭的产量将有比较明显的有增长。根据本世纪前二十年煤炭需求预测，我国能源需求将在一个较长时期内，保持快速增长的势头。受我国能源资源禀赋条件限制，在未来相当长时期内，作为我国重要基础能源的煤炭，其需求将仍能较快的增长。2010年大约都是在18.5亿吨到19.6亿吨之间，2020年这个预测数目大约是19亿吨～24亿吨。

电力对煤炭的需求较大。是8.5亿吨煤炭，2010年是12亿吨，2020年是14.8亿吨～16亿吨。冶金大概从2003年的1.8亿吨增加到2.25亿吨左右，第三建材方面，是1.7亿吨增加到2020年的1.8亿吨。化工由0.8亿吨增加到1.2亿吨～1.5亿吨。民用从0.67亿吨降到2020年0.4亿吨，其他消费现在是2.43亿吨，到2020年将下降到1I2亿吨。

2、供给难题

煤炭作为我国的主体能源，资源丰富，品种齐全。从中国煤炭资源分布图上大家可以看到包括七个规划区。但资源勘探程度比较低，破坏和浪费比较严重，生态环境和水资源严重制约着煤炭资源的开发。

我国煤炭资源丰富，已探明保有储量1万亿吨，但精查储量少，我国尚未利用的精查储量仅为618亿吨，占资源总量的6.25%，目前可供大中型矿井利用的精查储量仅300亿吨左右，据估算，2020年煤炭精查储量将达1250亿吨。

目前全国采煤机械化程度仅仅为45%左右，煤矿生产技术水平比较低，除了部分国有大矿之外，大多数煤矿生产技术水平比较低，装备相对比较差，效率比较低，特别是乡镇煤矿，基本上是非机械化开采。大约有200万左右的矿工还从事手工采煤。2005年乡镇煤矿产量约占我国煤炭总量的1/3，在资源消耗和人员伤亡上，已付出了很大的代价。

大中型煤矿能力总体上是不够的。2010年国有重点煤矿供应能力只有6.4亿吨，地方国有煤矿只有2.7亿吨，乡镇煤矿只有6亿吨。合计到2010年煤矿供应能力只有15.1亿吨。到2020年，国有重点煤矿的供应能力只有5.4亿吨，国有地方煤矿只有2.4亿吨，乡镇煤矿只有4.5亿吨，因此，2020年煤矿现有的供给能力只有12.3亿吨，2010年现有和在建煤矿合计是17.5亿吨，2020年预测是14.7亿吨，2010年煤炭的需求量是20.5亿吨，2020年是22亿～24亿吨，2010年供应缺口是3亿吨，到2020年预计缺少7.3亿～9.3亿吨。

煤炭产业集中度低，大家知道美国前四家煤炭大企业集中度占到全部的46.7%，澳大利亚前5家占了71.5%，南非前4家占了62.3%。

所以中国的集中度是比较低的，2005年我国前4家煤炭企业市场集中度仅占14.6%，前8家仅占21.6%。

煤矿企业税比1994年税制改革前提高了6个百分点，部分煤矿生产能力下降，成本上升，富余人员、工伤抚恤人员多，转产困难，煤炭行业支出的铁路建设基金约100多亿元，国有重点煤矿企业办社会问题突出，地方政府接收困难。

从能源比价来看，按照同等发热量计算世界主要能源市场，煤炭、石油、天然气和电力价格比为51：67：77：100，而我国煤炭、石油、天然气和电力的价格比为7：49：37：100。2002年美国终端平均电价为7.07每分/Kwh，电煤成本是3.57每分，电价约为电煤成本的两倍，而同期我国电价是电煤成本的约5倍。

目前煤炭价格上涨，但煤炭企业受益很少。煤炭价格通常包括出矿价、中间价和到用户价格。煤矿计算效益的价格是出矿价。

3、发展战略

近几年，一些企业已经开始了跨行业、跨地区产业的联合，煤、电、化、路、港、航产业链开始形成。但是我国煤炭产业集中度仍然很低。因此，通过优化结构合理开发利用，保障煤炭长期稳定供给，才能促进煤炭行业健康、协调、可持续发展。

根据国务院重点支持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个亿吨级煤炭骨干企业集团，结合煤炭开发布局，选择煤炭资源条件好，具有发展潜力的矿区作为大型的煤炭基地。建设大型煤炭基地，提高大中型煤炭的技术和水平和生产能力，保障煤炭长期稳定供给。13个大型煤炭基地，现有煤矿生产能力大约为8亿吨，2010年规划生产能力将达到15亿吨，2020年将达到18亿吨。

建设高产高效矿井，全面提高煤矿开采技术水平。国有重点煤矿采煤机械化综合机械化程度分别为81.5%和68.7%，但全国采煤机械化程度为45%左右。

建立煤矿安全长效机制，提高安全生产准入门槛。目前乡镇煤矿产量仍占全国煤炭总产量1/3，都需要建立安全投入长效机制。国家继续对煤炭行业特别是煤矿安全给予必要的政策支持。

加大监察执法力度。规划在2010年前，全国煤矿百万吨死亡率将从4.2降到1.6以下，其中大型煤矿达0.5以下，中型煤矿达1.5以下，小型煤矿较落后的矿井达到4以下。

加强煤炭开采的资源保障，大力开发和推广洁净煤技术问题。中国洁净煤计划在中国包括四个方面，提高煤炭运输能力，切实减轻煤炭企业的税收负担，加快分离企业办社会职能，建立和完善煤矿准入和退出机制，鼓励煤炭企业发展相关的产业，稳定煤炭进出口政策等。

4、政策建议

根据国际通行做法，建议将煤炭行业划入第一产业范围，并修订相关法律法规，制定与其产业地位相适应的财政、税收、金融、投资政策，创造良好的法律政策环境；加强煤炭地质勘探，提高资源保障程度；加快大中型煤矿建设，保障煤炭可靠供给；进一步淘汰落后的矿井，保障煤矿安全；加快结构调整，培育和发展大型煤炭企业集团。

进一部完善政策，努力为煤炭企业创造一个公平竞争环境。建立合理的煤炭价格形成机制，切实减轻煤炭企业税收负担，尽快取消铁路建设基金，加快分离企业办社会职能，支持企业处理不良资产，鼓励煤炭企业发展相关产业，稳定煤炭进出口政策。

关注“四矿”问题。“四矿’’指的是矿业、矿山、矿工、矿城。落实《煤炭法》，着手建立煤矿企业积累煤矿衰老转产资金的制度，解决衰老报废煤矿发展替代产业，促进矿业城镇经济发展。增加煤矿职工收入和待遇，改善煤矿工作环境。尽快制定《煤矿安全与健康》等法律，重视煤矿工人职业安全与健康。

第三节 我国煤炭产业结构调整分析

自1998年12月以来，中国对煤炭产业结构进行了一次重大的调整。这次调整是改变20世纪80年代以来小煤矿泛滥、落后生产力严重制约先进生产力发展、煤炭行业内无序竞争、煤炭产业生存发展环境严重恶化情况的客观要求，是中国煤炭产业适应经济全球化和中国加入WTO的必然选择。

1、结构调整的背景分析

（1）小煤矿的恶性膨胀给中国煤炭产业带来了一系列问题。中国的乡镇煤矿即小煤矿，数量从1980年的约1万个增加到t997年的约8万个，产量从1980年间1.1亿t增加到1997年的5.7亿t。1997年全国原煤产量比1980年增加7.5亿t，其中乡镇煤矿增加了近5亿t。从1991年到1997年，小煤矿产量以平均每年3200万t的速度递增。在国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类煤矿中，乡镇煤矿产量的比例超过40%。小煤矿在其快速发展、满足国家对煤炭的需求中发挥了重要作用，但毫无制约的盲目发展却产生了诸多问题，降低了中国煤炭产业的竞争能力。

（2）代表先进生产力的国有大中型煤矿的生产能力停滞不前。据原煤炭工业部的统计，1991年到1997年，经过6年时间的发展，国煤炭产业的竞争能力。

（2）代表先进生产力的国有大中型煤矿的生产能力停滞不前。据原煤炭工业部的统计，1991年到1997年，经过6年时间的发展，国有重点煤矿主要生产指标的增幅都不到20%。其中：生产能力由5.03亿t增加到5.35亿t、井型规模由83万t/a增加到90万t/a、原煤产量由4.48亿t增加到5.29亿t、采煤机械化程度由68.8%增加到73.2%，6年的原煤增产量之和仅相当于小煤矿1年的增产量，原煤入选率由40.7%增加到42.2%，仅增长2.5%。用人多，劳动力素质降低，大量的农民轮换工在井下作业，生产效率低。衰老报废矿井不能按期报废，设备老化，安全生产投入欠帐逐年增多。社会负担重，成本高。出现严重潜亏，缺乏发展潜力。

（3）中国煤炭产业与国际对比差距明显。以美国、澳大利亚和南非为对照，1997年中国煤矿的平均井型规模分别是以上3国的1/18、1/33和1/10；生产效率分别是1/66、1/54和1/21；原煤入选率分别是1/2、1/3和1/2；百万吨死亡率分别是176倍、265倍和23倍。

（4）中国社会商品全面过剩要求中国煤炭产业压缩生产总量。中国经济经过较长时期的超高速发展，到1997年下半年，社会商品已出现全面过剩。特别是1997年7月开始的亚洲金融危机对中国经济产生不利影响，使得中国GDP增速从1996年软着陆的9.6%下降到1997年的8.8%，1998年GDP增速比1997年进一步减缓，加之1998年的特大洪水灾害，一些发电厂开工率只有30%，导致1998年国内煤炭需求总量下降。煤炭产业结构调整得以在满足GDP增长和人民生活的前提条件下进行。

2、结构调整的主要政策

与结构调整相关已经出台的主要政策有：

（1）1998年12月，国务院颁发的国办（1998）43号文即《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》。该《通知》要求煤炭行业关井压产。到1999年底，关井2.58万处，压产2.5亿t，即1999年全国的原煤产量控制目标为11亿t。《通知》明确界定了关井对象有三大类：第一类是要取缔的非法煤矿。对凡是没有采矿许可证和煤炭生产许可证（简称“两证’’）的以及1997年1月1日以后在国有煤矿矿区范围内开办的各类小煤矿一律依法取缔。第二类是要关闭的煤矿。

一是1997年1月1日前在国有煤矿矿区范围内开办的“两证’’不全的各类小煤矿；二是国有煤矿矿区范围以外的、凡是“两证”不全的各类小煤矿要全部停产整顿，到1999年底仍达不到发证条件的煤矿；三是开采高硫高灰煤又没采取有效降硫降灰措施的各类小煤矿。第三类是1997年1月1日以前在国有煤矿矿区范围内开办的、虽“两证"俱全且合法生产但因布局不合理、影响国有煤矿长远发展的各类小煤矿也要关闭。对这类煤矿的关闭政府给予适当补偿。

（2）1999年12月，国家经贸委下发《关于下达2000年原煤生产总量控制目标通知》。确定2000年全国原煤产量控制目标为8.7亿t，并要求层层分解指标。同时，国家煤炭工业局和煤炭行业关井压产领导小组下发关井通知，确定2000年全国关闭乡镇煤矿1.89万处。

（3）2001年1月，国家经贸委下发《关于2001年煤炭行业总量调控和关井压产工作的的通知》。确定2001年全国原煤产量控制目标为为9.5亿t，并提出要关闭国有煤矿的矿办小井和要继续关井压产。

（4）2000年国家有关部门制定了做好矿山企业关闭破产的政策规定和操作办法。使国有煤炭企业关闭破产项目的上报审批、准备工作、法律程序、职工安置的原则和政策和善后处理等都有章可循。国家煤炭工业局提出了破产14个国有重点煤炭企业、关闭40个国有重点煤矿的“1440’’工程。

（5）2001年6月，国务院办公厅发出《关于做好关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》的25号明电。提出：凡国有煤矿矿区内的小煤矿，一律予以关闭；凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照和矿长资格证（简称“四证"）不全的，一律关闭；生产高硫高灰的，一律关闭；凡不具备基本安全生产条件的，一律关闭；合法乡镇煤矿要经整顿验收合格后才能恢复生产。

（6）2001年9月，国务院办公厅发出《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》。《通知》在要求加快小煤矿“四个一律关闭"的关闭进度同时，从加强行政监管方面出台了新措施。包括上收“四证’’审核发放权，将“四证”的审核发放权力都上收到省级政府有关部门；严格劳动用工管理，小煤矿用工必须报当地劳动保障、公安部门备案，煤矿企业要为煤矿井下作业人员办意外伤害保险，支付保险费。

（7）2001年，国家经贸委发布了《煤炭工业“十五”规划》。该规划提出，“十五"时期要通过实施大集团、科教兴煤、洁净煤技术开发与应用和综合经营四大战略和四类最小井型规模限制（15万t/a、9万t/a、6万t/a和3万t/a）等政策进行结构调整，促进煤炭工业健康发展。

另外，1998年以来，国家宏观经济结构调整政策中有关煤炭产业的政策也在起重要作用。

可以看出，国家对煤炭产业结构调整的目标和对象是清晰的，调整手段是全方位多角度的。大量压减产业总规模，促进煤炭市场供需平衡；大量地关闭小煤矿，提高平均单井规模；淘汰落后生产技术和落后设备；关闭高硫高灰煤矿，推广洁净煤技术应用，保护环境；对大中型煤矿企业进行公司化改造，通过兼并重组等方式，促使企业大型化、集团化。其中，通过关闭小煤矿、企业破产和实施大集团战略等政策进行煤炭产业结构调整具有历史意义。

3、结构调整的成效正在显现

（1）全国原煤生产总量下降，煤炭社会库存大幅度下降，煤炭供需关系出现基本平衡。据资料，2005年全国生产原煤9.98亿t，比1997年减少3.27亿t，下降24.7%。2005年底，全国煤炭社会库存1.4亿t，比1997年底减少0.6亿t，其中煤矿库存由1997年底的0.95亿t减少到2005年底的0.53亿t。

（2）部分落后生产力被淘汰，先进生产力能力市场份额增加且经营状况开始好转。小煤矿数量由1997年的8万处减少到2005年的3.3万处。乡镇煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例从1997年的43.1%下降到2005年的27.0%，国有重点煤矿原煤产量占全国原煤产量的比例由39.9%提高到53.6%。国有煤矿特别是国有重点煤矿的经营状况逐步好转。

（3）国有重点煤炭企业以破产形式退出煤炭产业的结构调整取得突破，煤炭企业的治理结构、投资结构和资产结构调整也取得进展。

到2005年底，国有重点煤炭企业中，国家已批准65个破产项目，其中已实施11个（其中6家煤矿独立法人企业），进入破产法律程序的33个；有35户企业完成公司制改造；有5家在境内外上市，融资约60亿元；有39户企业实施债转股，金额392亿元，使企业的资产负债率下降。

（4）企业集团化取得进展。

到2005年底，在中央直接管理的44家国有特大型企业中，煤炭行业有神华集团；在国家的120家企业集团试点中，有兖州矿业集团公司；在全国520家国家重点企业中，煤炭行业有34家。

1995年成立的神华集团，是集煤炭、电力、铁路、港口、航运等于一体的特大型企业集团。2005年，该集团生产原煤3600万t，目前，该集团已立项进行煤炭液化生产。

兖州矿业集团公司是煤炭行业近几年迅速崛起的大公司，其利润、外资利用等已连续几年位居行业第一，其股票已在境内、纽约、香港等地上市。其产权结构调整取得重大进展。2005年，该集团公司生产原煤2800万t，出口煤炭超1000万t。

中国煤炭工业进出口集团公司由单一的煤炭工业产品进出口领域向煤炭工业产品和综合利用等领域拓展壮大。1999年，该集团兼并重组了平朔煤炭公司、大屯煤电公司、太原市煤气化公司，2000年生产原煤2500万t。山西焦煤集团公司是由西山煤电公司、汾西矿业公司和霍州煤电公司三大焦煤企业为主体组建的国有独资公司，其持有华晋焦煤公司50%的股份，是国内规模最大、品种最全的焦煤企业。该公司2005年煤炭产量达到7000万t，焦炭1000万t，发电50亿kWh。

1998年煤炭工业管理体制改革，煤炭企业下放地方，行业集中度低，企业弱小，与其他行业的大集团相比较缺乏竞争力。特别是加入WTO与国际接轨，又面临着世界10大煤炭公司的竞争。自2000年以来，世界10大公司已有4家在调查中国煤炭市场，寻找中国煤矿投资机会。在国内，煤炭行业与电力行业密切相关。目前煤炭市场转旺，按市场经济法则，煤炭涨价是必然趋势，市场煤价平均涨10～15元/t。

但是，在2001年12月底厦门煤炭订货会上，煤炭涨价受到电力行业联合体燃料公司的联合抵制，双方相持不下。同时，随着市场经济的不断推进，外行业可能投资条件有利的煤矿。

山东鲁能集团已提出开发山东荷泽矿区的方案并进行论证。电力行业投资煤矿，一方面将促进煤炭工业的发展，但另一方面将可能为其控制市场提供可能。因此，在目前煤炭行业集中度低，企业弱小的情况下，必须抓紧研究和实施大集团战略。煤炭信息研究院刚刚完成的研究报告《世界煤炭前景与大集团发展战略》和中国煤炭学会目前组织的研究课题《煤炭行业实施大企业集团的研究》，可以为煤炭行业重组和实施大集团战略提供指导性建议。

4、中国未来煤炭产业结构调整应注意的问题

（1）要科学合理地确定结构调整目标和进度

在煤炭产业结构调整的步伐上，快慢要科学合理。结构调整有战略性调整与战术性调整两种。这一轮结构调整是战略性的即长期的大调整而不是战术性的短期的小调整。今天的中国煤炭产业结构调整难度很大。同时，煤炭产业结构调整受国家经济发展阶段、体制条件等外部环境的制约。因此，用战术性调整思维制定决策不现实。例如，关闭小煤矿的进度。1998年12月到2000年12月两年时间内要关掉4.47万个小煤矿，平均每年要关2万多个小煤矿。一方面，这与中国的法治现实、小煤矿素质和地区经济发展现实相比，显然期望值太高。另一方面，关闭4.47万个小煤矿意味着减少煤炭产量约4亿t，在大中型煤矿生产能力短期内不可能大量增加的情况下，谁来满足煤炭市场需要的煤炭供应量。因此，小煤矿结构调整要有一个相当长的过程，应讲究关闭的质量，而不单讲关闭的数量，其关闭进度应该与大中型煤矿生产能力的增长同步。

刻意追求关井压产统计数字不足取，单单用短期内关闭小煤矿的数量来衡量结构调整的成效不足取，要用长期的战略的眼光来看关闭小煤矿的调整。可以说，关闭非法和布局不合理小煤矿的政策效应将持续几十年，这一政策对煤炭产业发展的贡献是对近十几年来“国家不投资也能出煤’’的非理性思维的震撼；造成了要人们合法办煤矿的一种“势"；促使人们形成合法办矿、公平竞争的思想观念。

（2）在淘汰落后生产力的同时要鼓励先进生产力发展

前一阶段结构调整只注重了关小煤矿，却没有同时注重增加大中型煤矿产量、建设大中型煤矿，相反，在关闭小煤矿的同时，也在控制大中型煤矿的产量。这样做一方面使现有煤炭产量和潜在生产能力满足不了国民经济发展和人们生活的需要，另一方面，市场这只无形的手就会自动调节市场，非法小煤矿受利益驱动死灰复燃的可能性加大，增加了关闭小煤矿的难度。1997—2000年，国有大中型煤矿的生产能力增长缓慢，新增投资规模特别是技术改造远远落后于其他工业行业，煤炭投资几乎呈停滞状态。这是前一阶段煤炭产业结构调整，煤炭产业技术结构和质量结构调整进展不大的重要原因。

在乡镇煤矿产量急速下降的同时，国家应新建大中型煤矿并对现有煤矿进行技术改造，要修改煤炭产业投资政策，吸引外资与内资投资办煤矿。

（3）要多运用经济和法律手段而少用行政手段

行政手段是随意性很大的低层次手段，经济手段和法律手段则是刚性很强的高层次手段。无论调整旧结构还是建立新结构都应依法行事。例如，这一轮结构调整中国有煤矿的关闭破产中的关闭就缺乏法律依据。关闭与破产是两个不同的概念。世界主要产煤国对煤矿因自然资源枯竭而关闭都有法律依据，我国却没有。只好将因自然资源枯竭而关闭与经营不善而破产混在一起，这不仅抬高了因自然资源枯竭而无法生存的企业退出煤炭产业的门槛，增加了行业的结构矛盾，而且使结构调整出现法律障碍。又如，对合法小煤矿关闭的补偿，没有法规可循，随意性很大，企业法人的合法权益难以受到保护，不利于结构调整。随着大量非法和布局不合理小煤矿的关闭和21世纪国际国内新环境的变化，今后的煤炭产业结构调整就离不开经济手段和法律手段了。因此，要制定新法规、修改不适应新形势的1日法规。

（4）要提高煤炭产业进入门槛，降低退出门槛，降低结构调整成本。

对提高进入门槛我们至少可以做两件事。第一件事是对煤炭资源实行资产化管理即国家以公平市场价格出卖煤炭资源。长期以来小煤矿低价倾销、浪费资源、瞒报产量、泛滥成灾的重要原因是其煤炭资源的无偿开采，没有支付煤炭自然资源成本。同时大煤矿的煤炭资源税费也不合理。建议国家应尽快建立起煤炭资源资产化管理制度，提高煤炭产业进入门槛。特别是鉴于中国已加入WTO，外资办煤矿的可能性增加。由于WTO的非歧视原则和国民待遇原则，外资办煤矿的资源成本费将与内资煤炭企业相同。因此，此项政策的出台非常紧迫。

第二件事是及时修正可能造成降低煤炭产业进入门槛的有关法规。例如，提高有关证件审核发放的行政级别，减少发证的随意性和地方保护。这样不但能降低煤炭产业结构调整的成本又能创造各类煤矿公平竞争的环境、促进保护性开采煤炭资源。

对降低煤炭产业退出门槛，我们可以通过立法形式来解决因自然资源枯竭而企业关闭的问题。鉴于中国是矿产资源大国，矿山行业多，矿山企业多，涉及人员多，总量规模大，带来的社会问题相应多。因此，建议国家对因自然资源枯竭而必须关闭的矿山企业的调整给予立法，促进包括煤炭行业在内的矿山行业的结构调整。在矿山开采行业中形成一种我要进行结构调整而不是要我结构调整，减少结构矛盾积累、降低结构调整成本的自发与合法的调整机制。

（5）要消除结构调整中管理体制障碍

块块管理体制不利于国有独资企业的大型化和集团化。前一阶段结构调整中，国有重点煤矿企业的大型化和集团化进展缓慢，其主要原因是国有煤矿块块管理体制。1998年，国家将国有重点煤矿下放到地方政府管理后，使得跨地区兼并重组参股控股遇到困难。

中国煤炭产业结构调整的另一个较深层次问题是政府能源管理体制问题。其最明显的表现是煤炭产业规划与运行计划脱节。因此，组建国家能源综合管理部门如国家能源部来协调能源结构调整是非常必要的。

产业结构信息管理要适应结构调整目标。例如，中国煤矿仍然按计划经济时期的所有制分类方法分为国有重点煤矿、国有地方煤矿和乡镇煤矿三大类。1998年以后，随着经济体制改革深入，煤炭产业管理体制发生巨大变化，煤炭企业性质发生很大变化。因此，煤炭产业企业的统计分类也应当相应发生变化。当然，这又涉及到国家有关法规的修改。