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第一节 当前出口退税政策对港口业影响分析
出口退税机制改革对我国2004年出口的快速增长起到了巨大的推动作用，但地方分担超基数出口退税部分的压力将会在2005年集中显现出来。由于全国各地区经济发展不平衡、地方政府负担超基数部分出口退税的财政能力差异较大，尤其是一些中西部地区的财力相对不足，使得及时足额退税存在一定困难，进而对港口码头的进出口数额也造成一定的影响。同时，新的出口退税机制将带来出口增长越快地方政府负担越重的问题，一些地方已经出现不鼓励异地收购出口产品、对流通类出口企业的设立进行限制的现象，这不利于全国统一市场的形成和资源的市场化配置。
从2004年1月1日起，我国对出口退税机制进行了重大改变。一批产品的出口退税率被降低，部分资源性商品和国家限制出口的商品取消出口退税，出口退税的负担机制也将发生变化，由中央财政负担改为由中央和地方财政按一定比例共同负担。
此间经济界人士认为，改革出口退税机制是我国政府作出的重要决策。它对于促进外贸体制改革，保持外贸和经济持续健康发展具有重要意义。以这项改革为契机，我国将进一步深化外贸体制改革。对出口产品实行退税政策并不是我国的“专利”，它是国家支持外贸出口的重要手段。根据世贸组织规则要求，各成员体可以对本国或地区出口产品实行退税，但退税的最大限度不能超过出口产品在国内已征的税款。
从实践看，近20年来，出口退税政策对我国增强出口产品的国际竞争力，促进外贸出口增长发挥了重要作用，成为宏观调控的重要手段之一。1985年，我国外贸出口额只有273.6亿美元，而2004年将突破4000亿美元。这其中，出口退税政策功不可没。
然而，随着我国外贸出口的快速增长，出口退税政策也面临一些问题，尤其是欠退税问题日益严重，使中央财政背上沉重负担。欠退税规模和欠退税现象的不断扩大，对经济社会发展带来明显的负面影响。从表面看，出口欠退税问题是由于中央财政没有能力足额安排出口退税资金来满足出口迅速增长的需要，但从深层次分析，是出口退税机制不合理，与外贸经营体制改革要求不适应。
中央作出改革现行出口退税机制的决策，这是着眼于用改革的办法解决经济发展过程中遇到的问题的积极措施。一方面按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史欠账和负担机制作出改革；另一方面本着“适度、稳妥、可行”的原则，对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率，按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低３个百分点左右。
但从长期看，由于我国的出口产品的基本优势在于低廉的劳动力成本和资源价格，这些因素并不会因为出口退税政策的调整而改变。而且，出口退税率的下调对出口增长也存在有利的方面：出口退税进度的加快有利于加快企业的资金周转；出口产品结构将更趋于合理；中央财政贴息也会减轻企业利息负担等。这些都有利于企业扩大出口。
根据交通部统计数据，2004年1-4月份，全国主要港口累计完成货物吞吐量9.926亿吨，同比增长23.6%；外贸货物吞吐量3.66亿吨，同比增长23.5%；集装箱吞吐量1761.04万TEU，同比增长26%。出口退税政策以及宏观调控政策上半年对港口行业的影响不大，港口业各项指标依然保持了较稳定的增长速度。该政策对港口企业的影响因运输货物和所属地区的不同而不同，部分港口主导货种（例如天津港的焦炭、炼焦煤出口）可能将因为退税率调整而影响整体出口形势，并进而影响有关上市公司业绩。从区域看，珠江三角洲地区港口出口货物中加工贸易所占比重较大，受出口退税的负面影响将小于长江三角洲地区。主要港口生产形势良好。
第二节 港口保税区转型分析
从1990年5月国务院批准建立第一个保税区到现在，中国已建有上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区，主管部门是海关总署。保税区最初的功能定位是仓储、转口和加工，实际上是以物流为主。十多年来，全国15个保税区的保税仓储、转口贸易、商品展示功能有了不同程度的发展，具备了一定规模的国际物流基础。
中国在2001年加入WTO时，承诺3年内将逐步放开工业品贸易权，5年内将分阶段取消各类商品的市场配额和其它数量限制，这些承诺很可能使原先在保税区投资贸易公司的外商，依据整体投资环境的优劣重新选择投资区域，导致保税区内贸易公司数量减少。此外，随着服务贸易在国际贸易中的比例日益加重，中国也将按照WTO市场准入原则，最大限度地对其他成员开放服务业。这一切都将使保税区面临新挑战，保税区所享有的优惠政策会逐渐弱化，保税区要想在竞争中求生存，必须向国际通行的自由贸易区转型。
一、制约保税区发展的因素
1、区域性质。保税区是海关监管的特殊区域，不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权。而享有海关治外法权是自由贸易区和自由港的最基本特征。
2、海关监管。海关对保税区没有真正按“一线放开、二线管住”来实施管理，而是把保税区当作一个大保税仓，以管理保税仓的办法来管理保税区；海关没有对保税区进行区域管理，而是直接管理区内的每个企业。
3、贸易管理。中国对保税区的贸易限制很多，商务部把保税区企业视作境外企业，保税区贸易企业没有进出口经营权，无法开展国际贸易。国家税务总局也规定，国内的货物经保税区出口，须实际离境，才能给予退税。货物从国内到保税区，视同出口，但不给予退税。
4、外汇管理。在国外自由贸易区，外汇可以自由兑换，资金出入与转移自由、资金经营自由。而中国保税区内企业在购汇和结汇上，比保税区外企业限制要多。
5、保税区的功能。从目前的发展来看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区。而且，多数保税区发展进口分拨物流并无明显优势。由于区外有大量的保税工厂、保税仓库，保税区虽有进口延迟纳税的政策，但优势并不明显。运营状况较好的保税区主要依靠出口加工业和进口仓储分拨，而口岸贸易、转口贸易、出口仓储和物流加工等产业没有得到发展，没有形成区港联动、相互促进的局面。中国加入WTO之后，随着关税水平下调，进口保税分拨的政策优势还将逐步减弱。
6、物流服务业的可扩展性。国家在设立保税区时并未建立统一的评价指标，具体运作与考核均由地方政府负责。地方政府在考核时侧重于吸引外资、增加就业与税收、以及GDP增长等直接效益指标，并将主要精力放在招商引资和发展工业项目上。现有的大多数保税区都发展成了加工制造型的特殊经济区域，有些保税区内几乎已经没有发展物流服务业的用地，物流服务业的发展空间受到制约。
7、发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立。在保税区的实际发展中偏离当初的功能设计，与经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区等特殊经济区域之间已经出现功能交叉、重迭。保税区与港口分离，口岸功能受到限制。保税区内企业从事贸易和贸易支持服务活动的自由度很低，“境内关外”和“一线放开，二线管住，区内自由”的原则没有得到落实。
二、保税区的改革目标
国务院发展研究中心“中国保税区转型的目标模式研究课题组”发表的调研报告认为，为适应中国进出口贸易和港口集装箱运输规模急剧扩大的新形势，有条件的保税区应当向自由贸易港区转型，充分发挥物流功能，促进中国国际枢纽港的建设。
保税区转型设计的方案是：一部分保税区转型为出口加工区或经济技术开发区，大多数保税区将继续发展区内出口加工业，并入经济技术开发区或向临港出口加工区转型。另一部分保税区将转型为自由贸易区。选择几个保税区作为试点，实行区港一体，在区内实行自由港的某些政策，以口岸国际物流业为核心功能，发展贸易、海运、仓储、商品展示、金融等业务，为进出口贸易和国际转口贸易提供优质便利、低成本的物流服务，促进中国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港，逐步向自由贸易港区转型。
2003年12月14日，海关总署副署长龚正明确表示，保税区转型的目标是建立国际通行的自由贸易区，第一个试点已经确定为上海，而且试点工作马上开始。 除上海外，国家还将选择1-2个保税区进行试点，争取在2006年年底之前完成试点任务，之后进行其它保税区的转型。
根据海关总署的试点方案，上海外高桥保税区向自由贸易区转型的第一步将是把目前分离的上海港和外高桥保税区连接在一起，实现港区联动。保税区的范围将扩展至整个港口，并拥有保税码头。预期保税区的转型基本会通过区港一体化发展进程来实现，更具体的转型方式则没有进一步的消息。
除上海外，国家将再选1-2个保税区进行试点，而深圳由于自身优势，目前是最有力的竞争对手之一。2003年初，深圳把三个保税区合并，并谨慎提出：要把保税区转型为国际自由贸易区。青岛保税区是继上海、深圳之后，向自由贸易区转型积极的实践者。同时，天津和大连保税区也明确提出了要打造东北亚的自由贸易区，并制定出各自的转型方案。此外，厦门、珠海、汕头等地都已经开始推动当地港口与保税区的一体化，为建成自由港区创造条件，保税区正迎来一个争建自由贸易区的热潮。
三、功能转型所需
中国保税区发展出现功能错位的一个重要原因，是由于发展自由贸易港区的政策和管理体制尚未建立。为了支持保税区向自由贸易港区转型，中国不仅要调整现有的保税区政策，还要制定一些新的支持性政策。
1、出口退税政策。
目前，国内非保税区的货物进入保税区时不予退税，必须当货物离境时才能获得出口退税。在出口加工区和其它保税仓库都已实施了进区（库）即退税的情况下，进入保税区的货物却不能实施出口退税政策，使得保税区失去了出口货物保税仓储场所的吸引力。政策调整方向是国内货物进入保税区视同出口，应该享受退税的货物，凭出口报关单、外汇核销单、增值税发票等单据即可办理出口退税手段，不必等到货物离境时办理。
2、贸易权。
1）进出口经营活动权。由于商务部将保税区内企业视同境外企业，保税区内企业一般没有外贸经营权。保税区内企业，特别是外资贸易公司，要开展进出口业务，必须通过有进出口经营权的外贸公司进行，增加了区内企业的经营成本，使商业交易复杂化。应赋予保税区内企业进出口经营权，放开区内加工企业的进出口经营权，允许外资贸易公司在从事转口贸易的同时有条件地开展国内进出口贸易。现在已经可以看到政策调整的趋势，从2003年开始，商务部开始对上海、深圳等4个保税区内的企业试点开放进出口经营权。
2）服务贸易。虽然国务院1995年已明确上海外高桥保税区可作试点，但是相应审批权限均在国务院各部委，未明确下放审批权限，也没有配套政策和管理规定，缺乏可操作性。相比之下，中国加入WTO后，保税区外的服务贸易开放步伐在加快。国家应当在保税区放开服务贸易的审批权限，营建商品展示中心，吸引国际跨国公司和综合商社进驻保税区，推动区内国际租赁、国际航运、国际法律服务、国际商品展示等服务贸易的开展。
3、金融外汇管理政策。2002年10月开始施行的《保税区外汇管理办法》，为保税区内企业开展正常的经营活动创造了条件，但进口付汇方面的一些规定仍比较严格，这虽然有助于减少偷逃汇现象，但给区内企业增加许多不便之处，有些甚至限制了企业正常的经营活动，主要表现为：对购汇条件限制严格，基本上不允许购汇支付，以人民币注册成立的企业购汇支付额度不得超过其注册资本中实际到位的人民币投资部分；支付手续严格，如区内企业从境外进口货物销售给区外企业，由区外企业向境外支付外汇时，必须持区外企业进口报关单，但事实上许多区外企业会将货物先存放在保税区以享受延迟纳税的好处，而不办理进口报关手续，这时区内企业就不能向境外支付。
政策调整的方向应该是：经常项目下的支付应该完全放开，区内经常项目下货币可自由兑换。在外汇监管方式上，外汇管理局应该将主要精力集中于监管商业银行，由商业银行在为企业办理结售汇的同时，监管企业的外汇业务活动。以促进生产与流通，进出口贸易与转口贸易的结合。
4、物流行业准入政策。物流行业是个新兴的综合性行业，涉及货运代理、集装箱运输、铁路货运、公路货运、航空运输、仓储等行业。目前，这些行业领域由不同的政府部门主管，各部门有不同的行业准入标准，特别是对于外商投资大多有一定的限制措施。因此，若想开展综合性的物流服务，企业必须向不同主管部门申领开业许可证，手续相当繁复。
如果缺乏大型物流企业，将会限制中国保税区向自由贸易港区的功能转型和发展。所以，政策调整的方向可包括：对于在保税区或自由贸易港区设立物流企业，审批上应该实行鼓励性政策，简化审批手续。并允许外商投资提早进入保税区或自由贸易港区的物流服务业。
5、通关、检验手续和运输监管政策。中国的保税区虽然都是临港而建，但大多与港区分离，在管理上两者也分属不同部门，货物进出港口和保税区要经过二次海关通关。对于拼箱运输的管理，在很大程度上限制了区内企业开展物流运输服务。因为物流企业根据客户要求和成本核算，会将存放在不同保税区（或同一保税区不同仓库内）的货物、在不同时间运抵保税区的货物、不同供货商的货物、以及进口仓库与出口仓库货物进行拼箱运输操作。现行的海关规定中，虽然没有明文禁止上述业务操作，但由于海关监管时要求多种单据必须核对一致，使得拼箱运输事实上难以进行，阻碍了货物便捷畅通的流动。
政策调整的方向应包括：连通保税区和港区，实行区港统一监管，避免二次通关的重复手续。当因为区内企业的简单加工和运输作业而使货物的形态、数量、税号等性质发生改变时，海关在监管中可以有针对性地核对备案记录，不要求必须一致，只要基本对应即可。在仓储展示方面，允许除禁止及限制流通货物以外的商品均可进入保税区仓储、展示，有关税、费给予减免优惠，以区别于口岸和非保税区。将保税区明确定性为“境内关外”，逐步向“一线放开、二线管住、区内不干预”监管模式过渡，向自由贸易区转型。
保税区的发展模式要求它必须在通关、物流、外汇金融等方面采取更加灵活和开放的措施。现在，通关不畅、优势削弱已经成为保税区面临的共同难题。只有转型为自由贸易区或者是单纯的经济开发区，才能保证这一特殊经济区域的不断发展。
所谓自由港，有的称为自由口岸、自由贸易区、对外贸易区、工商业自由贸易区等。无论自由港或者自由贸易区，都是划在关境以外，对进出口商品全部或者大部分免征关税，并且允许在港内或者区内开展商品自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动，以便于本地区的经济和对外贸易的发展，增加财政收入和外汇收入。
在港口地区或港口城市设立自由贸易区，可以利用其面临海洋、交通便利的区位优势，有利于吸收国际直接投资并促进本国经济的发展。例如在美国“对外贸易区法案”中就明确规定，“对外贸易区是一个限定进入的区域，位于进口港或毗连进口港处”。目前世界上知名的自由贸易区多半与港口相连，并实行区港一体化管理，例如德国汉堡自由港、荷兰的鹿特丹港、巴拿马的科隆自由贸易区等。
要建成区港结合并有较强国际竞争力的自由贸易区，一方面要使港口发展为国际枢纽港，另一方面要将港和区连为一体，以口岸国际物流业为核心功能，在港口建设国际物流中心。发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。
目前世界航运业的集中化程度很高，全球20家大班轮公司合计占全球集装箱运力的83％，大班轮公司对中转港的选择实际上已成为一个港口能否成为国际枢纽港的决定性因素。为此既要有雄厚的腹地货源，还要大力发展中转业务，以吸引国际主力班轮公司挂靠。目前我国境内集装箱最大港口———上海港和深圳盐田港的国际中转箱量占总箱量的比例均不到1％，而新加坡、神户港和横滨港国际中转业务分别占其总业务量的70％、21％和15％。为此，应当采取适当措施吸引和鼓励船公司协同物流公司在枢纽港区进行异地拼箱服务。
实现港区一体化就要求区港规划呈“前港后区”的态势，即实现港口作业区、保税仓储区、出口加工区、对外贸易区等功能小区的合理布局。在自由贸易区内不仅与港口直接相关的产业和功能小区要与港口联动发展，而且与港口间接相关的贸易、房地产、出口加工、商展、金融、中介服务等产业也要协同发展，促使港口发展成为国际枢纽港。
一般说来，自由港或自由贸易区可以分为两种类型：一种是把港口或设区所在城市都列为自由港或自由贸易区，如香港整个是自由港。在香港，除了个别商品外，绝大多数商品可以自由进出，免征关税，甚至允许任何外国商人在那里兴办工厂或企业。另一种是把港口或设区的所在城市的一部分划为自由港或自由贸易区。外国商品只有运入这个区内才能享有免税等优惠待遇。据统计全世界目前大约有各种形式、各种名称的自由贸易区700多个，遍及五大洲100多个国家和地区。其中约1/3是有发达国家设立的，其余2/3是由发展中国家设立的。
一、自由贸易区的一般规定
许多国家对自由港或自由贸易区的规定大同小异，归纳起来，主要是三个规定。
1、关税方面的规定
对于允许自由进出自由港或自由贸易区的外国商品，不必办理报关手续，免征关税。少数已征收进口税的商品如烟、酒等的再出口，可退还进口税。但是，如果港内或区内的外国商品转运入所在国的国内市场销售，则必须办理报关手续，缴纳进口税。这些报关的商品，既可以是原来货物的全部，也可以是一部分；既可以是原样，也可以是改样；即可以是未加工的，也可以是加工的。有些国家对在港内或区内进行加工的外国商品往往有特定的征税规定。
2、业务活动的规定
对于允许进入自由港或自由贸易区的外国商品，可以储存、展览、拆散、分类、分级、修理、改装、重新包装、重新贴标签、清洗、整理、加工和制造、销毁、与外国的原材料或所在国的原材料混合、再出口或向所在国国内出售。由于各国情况不同，有些规定也有所不同。例如在加工制造方面，瑞士规定储存在区内的外国商品不得进行加工和制造，如要从事这项业务，必须取得设立在伯尔尼的瑞士联邦海关厅的特别许可，方可进行。
3、禁止和特别限制的规定
许多国家通常对武器、弹药、爆炸品、毒品何其它危险品以及国家专卖品如烟草、酒、盐等禁止输入或特种进口许可证才能输入；有些国家对少数消费品的进口要征收高关税；有些国家对某些生产资料在港内或区内的进口使用也要缴纳关税，例如，意大利规定在的雅斯特自由贸易区内使用的外国建筑器材、生产资料等也包括在应征关税的商品之内。此外，有些国家入西班牙等，还禁止在区内零售。
二、自由港方案发展现状
2003年1月，《青岛保税区向自由贸易区港功能转型试点方案》由国务院发展研究中心编制完成；2003年6月，青岛市政府向海关总署上报了青岛“区港联动”试点方案。2004年2月16日，省政府将《关于青岛市争取“区港联动”试点的请示》上报国务院。
2004年12月7日，宁波区港联动试点工作领导小组第一次工作会议传出信息：宁波市区港联动试点方案已经制定，并已由市政府转报省政府，省政府将在征求有关部门意见后上报国家海关总署。宁波市区港联动试点于2004年8月16日获国务院正式批准。区港联动试点不仅对推进宁波保税区向自由贸易区转型、提升宁波港的竞争力具有重要意义，而且对宁波市建设长三角地区重要的国际物流枢纽和浙江省综合物流中心城市将产生极大的推进作用。
根据目前提出的试点方案，宁波市区港联动总体规划分两期进行，首期试点区域为宁波保税物流园区，规划面积0.95平方公里，东到经五路，南到穿山大道，西到沿江路，北到纬一路和集装箱码头泊位。这一园区内计划设置集装箱转运区、国际中转区、国际采购区、国际配送区、查验区、商务调度区等功能区块，由保税区管委会进行统一管理，代表政府行使行政管理职能，并由宁波港集团有限公司为主进行开发建设。二期发展区域计划位于首期试点区域以外的宁波港北仑四期港区、穿山大道以南区块及周边可利用地块，由保税区和宁波港集团合作开发。国务院发展研究中心对外经济研究部副部长隆国强说，建设自由港是一个必然。环顾中国大陆四周，在集装箱吞吐量排名前六的港口中，香港、新加坡早早就成为自由港。近年釜山、高雄更是接连开放。而且在2003年，釜山港有意将中转货物收费降价20％至50％，以吸引更多中转货量。据专家介绍说，“之所以釜山调低运费，目标是先把配套的物流园区（也是自由贸易区）搞活，外贸企业就可能会在自由贸易区内扎根，船东想要撤出的话，成本就会比较高了。” 相比之下，大陆的上海、深圳尽管吞吐量直线上升，但自由度却是最低的。
隆国强还表示表示，他们做保税区转型政策建议，主要目的不是为15个保税区找出路，而是看到东亚正面临机遇。过了这机遇，中国要再来建设国际枢纽港、在国际物流和相关服务及价值链中占据有利地位可能难度就很大了。而中国如果及时进行政策调整，就有可能在太平洋西海岸这重要航线上形成一个或几个国际枢纽大港。隆国强还分析说，港口要发展成国际枢纽港，需要一系列类似保税区的政策来保证国际货流、特别是国内支线港向枢纽港的转口及第三国进来的转口业务。因此，他们建议把有可能发展成国际枢纽港地区的保税区转型为自由港。
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