教育培训产业投融资与并购环境分析

第一节 中国产业政策对教育培训产业的影响

一、政策环境影响因素分析

1982年，第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》，明确规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1987年，教育部颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，使中国的民办教育走上了有法可依的法制轨道。1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是一部规范民办教育的重要行政法规。1998年九届全国人大将民办教育的立法工作列入了本届人大的立法规划，1999年全国人大教科文卫委员会会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组，开始了起草工作。经过近四年的调研、论证，2002年6月《民办教育促进法（草案）》正式提交九届全国人大常委会第28次会议审议。2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，于2003年9月1日起施行。2004年2月25日国务院第41次常务会议审议通过了《民办教育促进法实施条例》。3月5日，温家宝总理签署发布了《民办教育促进法实施条例》。

在实施条例草案起草过程中，坚持鼓励社会力量办学，完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制，形成公办学校和民办学校共同发展的格局。严格按照《民办教育促进法》的原则和精神起草实施条例草案，在大力促进的同时加强规范，并广泛听取了专家学者、社会各界的合理意见和建议。注意考虑全国各地不同情况，适当给地方一定的立法空间。

《民办教育促进法》的颁布，标志着中国民办教育的法律体系基本建立。这个体系是以《宪法》为母法，以《教育法》为基本法，以《民办教育促进法》为主，由《学位条例》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》共同组成，同时包括国务院的有关行政法规、教育部发布的部门规章以及各地制定的有关民办教育的地方性法规、地方政府规章。

二、现有政策解读

1、合理回报促进民办教育长远发展

民办教育促进法最受关注的规定就是“合理回报”，该法明确规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金及其他必需的费用后，出资人可根据法律从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。

要办一所高质量的、有学历要求的民办学校就需要不断的把钱投到学校的教学、管理、建设等方面以求做大做强，在激烈的竞争中站稳脚跟。在市场化的今天，投资要赚钱，投资办教育要赚钱是不言而喻的。《教育法》规定，办教育不得以盈利为目的，不能以追逐利润为目的。其实公益性和合理回报本身并不是一对矛盾。汪家说，民办教育和公办教育就其教育性质和目标来讲都是共同的，具有公益性的性质。所以，民办教育不能以营利为目的，这是世界各国教育的共性。但民办学校与公办学校在办学资金的来源上是不同的。在我国，社会捐资办学的情况很少，这与其他国家靠社会捐资办私立学校的情况不一样。现实情况是大部分民办学校的举办者都是投资办学。我国的民办教育中一心办学不求回报的人是有的，但多数人希望收回原始投入并取得相应回报。

民办教育促进法把经济回报限定在一个“合理”范围内，调动了举办者民间办学的积极性另一方面也限制了从中牟取暴利的可能。合理回报不等于盈利，更不等于以盈利为目的。由于教育是公益事业，举办者应当以发展教育公益事业为目的。因此，只能在扣除公益金、公积金、发展基金之后，如有结余才取得合理回报的。这应当是合理合法的事。

2、产权明晰调动投资者积极性

学校产权的归属是投资者普遍关心的问题。民办教育是市场经济的产物，是非政府性财政投入办学，不进行产业运作是不能生存发展的。产权明晰可以调动和保护投资者的积极性，保证学校正常运行，降低风险，有利于学校的稳定和发展。这项规定是对民办教育投资者的肯定，董事长可以担任校长，有了这条政策民办教育投资者都吃到了定心丸。

新出台的民办教育促进法对产权的规定表明，投资办学和投资办企业是不同性质的行为，产权认定上明确了4点：

1）投入者享有其投入资产的所有权，但在民办学校存续期间，投入者对其资产的所有权与使用和管理权是相分离的。他不能随意从民办学校的资产中撤回投入。

2）学校在存续期间享有对全部校产的使用权和管理权。

3）举办者的财产应与投入学校的财产相分离，举办者不得将学校财产转让、抵押，不得从事与教育无关的活动。

4）扣除合理回报后增值的民办学校财产归社会所有，在民办学校存续期间归民办学校管理与使用。据了解，民办学校财产来源主要由4个方面构成：

1）有个人或企业全资投入；

2）有来自学生家长的赞助或其他形式的资助者，它属于捐赠性质；

3）国家的直接和间接投资，如无偿或优惠划拨学校建设用地等；

4）校产在与的增值形成的。以往按照《社会力量办学条例》规定，民办学校举办者的投资投入后，基本上就失去了财产所有权（不得转让、租赁，不得用于校外投资），只有有限的使用权、支配权，不存在财产增值的收益权。在明确的法律保障出来后，更多的民办教育实体将乐于积累固定资产。

事实上在激烈的竞争中，一些民办高校已形成一定的规模，积聚了相当的实力。据统计，目前全国有460多所高等学历文凭考试校，国家承认学历的民办高校达89所，其中两所已经具有学士学位授予权。

全国各类在校生3000人以上的民办高校已有100多所，有近10所学校超过了万人。最初绝大多数民办高校都是临时租用校舍，目前一部分学校已经独立购置了土地，即使租用也与以往有所不同，相当一些学校实行长期且大面积的土地租用。国家承认学历的民办高校中，大半拥有自己的校舍，多数学校占地面积超过百亩，平均固定资产几近亿元，而且拥有较为先进的实验设施，显示出相当的实力。

3、公正待遇师生权益都有保障

除此之外民办教育促进法规定了民办教育应享受公正待遇。民办教育促进法确认了民办教育属于公益性事业，民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等法律地位。法律规定，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。同时，任何组织和个人不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。法律规定，国家采取措施，支持和鼓励社会组织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校，发展教育事业。

三、有利因素

1、明确了民办教育的公益事业属性

针对以上情况，《促进法》第二条明确规定："民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分"。这一规定从法律上明确了民办学校不同于营利性企业，它不应以追求利润最大化为目标，而应把社会公共利益放在首位。民办学校虽然主要靠民间投入、特别是靠向学生收费办学，但这是为了补偿办学成本，而不是为了营利。确保公益性是促进民办教育健康发展的基本前提，是政府鼓励、扶持、规范和监督民办教育的主要法理依据，也是民办教育立法的基石。从国际上看，确保民办学校的公益性，是各国民办教育立法的重要原则。

2、严格界定了民办教育的概念和法律约束范围

《促进法》对民办教育概念的界定比原《条例》更为清晰，从民办属性(非政府组织举办)、服务对象和非经营性等侧面，对《促进法》的适用范围作了明确的限制，这对于保护、扶持和规范民办学校具有重要的现实意义。

3、明确规定民办学校出资者可获得"合理回报"

《促进法》第五十一条规定，作为对民办学校的"扶持与奖励"措施，"民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。"

"回报"问题是民办教育立法过程中最大的争议点之一。对"回报"持反对态度者认为，允许民办学校出资者取得回报，等于肯定民办学校的营利性质，这与《教育法》第二十五条"任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构"的规定相抵触，与《促进法》本身民办教育属于公益性事业的规定相冲突，与民办学校可享受公办学校同等税收优惠政策的规定也相矛盾，它还会给民办学校管理带来混乱，允许回报不符合国际上对公益性、非营利性机构的基本规范。在国外，民办学校通常被分为营利性和非营利性两种。前者主要靠举办者投资和收费运营，资产属办学者所有，投资者可以取得回报，但需照章纳税，后者主要靠社会捐资和收费运营，资产属社会公共资产，投资者不能取得任何回报，社会捐赠的资金和学校收入可享受税收优惠。有些国家允许非营利机构从事经营性活动，但其盈余必须用于学校的滚动发展。

《促进法》允许民办学校出资人或举办者获得合理回报。据全国人大教科文卫委员会的解释，允许"合理回报"与上位法《教育法》中"不得以营利为目的"办学的规定不矛盾，其意图是在保证民办学校公益性质的前提下，把允许民办学校举办者获得合理回报作为一种优惠政策和奖励措施，以吸引和鼓励社会对民办学校的资金投入。但强调合理回报是有条件的、有限制的，这并不意味着民办学校可以营利为目的办学。

《促进法》颁布后，我国的民办教育将分化为以下三类：一是捐资或靠积累办学、收费运营、不要回报的纯粹非营利学校；二是出资办学、收费运营、取得回报的公益性学校；三是由工商行政管理部门注册监管，需依法纳税的经营性文化教育和培训机构。前两类都在《促进法》规范的对象范围内，而第三类不在《促进法》规范的对象范围内。

4、加强了政府对民办学校的政策支持力度

除允许合理回报外，《促进法》还规定了其他对民办学校的"扶持与奖励"措施，主要包括：政府可设立专项资金，用于民办学校的资助、奖励和表彰；可采取经费资助、出租、转让闲置的国有资产等措施扶持民办学校；民办学校享受国家规定的税收优惠政策；民办学校可接受社会捐赠，捐赠者可享受国家规定的税收优惠；国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育；政府委托民办学校承担义务教育任务时，应拨付相应的教育经费；对新建、扩建民办学校的用地及基建可享受公益事业的政策优惠，同时明确规定教育用地不得用于其他用途；国家支持和鼓励到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校，等等。与原《条例》相比，《促进法》对民办学校的政策扶持措施有所加强也更加具体。

5、进一步规范了民办学校资产的产权关系以及资产的管理和使用

《促进法》明确了以下几个重要原则。第一，明确提出"法人财产权"的概念以及法人财产的来源和归属。法人财产权不同于个人财产权；民办学校的出资人只享有其投入资产的所有权，而不是法人全部资产的所有权；出资人个人财产应当与学校法人财产相分离，扣除合理回报以后增值的民办学校财产归社会所有；学校中止解散时，清偿债务后，举办者出资部分可收回本金，政府投入部分属于政府，社会捐赠以及在扣除了举办者回报以外的校产增值部分归学校所有，这部分校产由教育行政部门用于教育公益事业。第二，明确了民办学校资产的性质和用途。公益性民办学校的校产属于非经营性资产，不同于企业的经营性资产，它只能用于办学的目的，而不能用于其他经营性活动，不得将学校财产转让、抵押。第三，明确规定了校产的所有权与使用权的分离原则，即在学校存续期间，出资者对其投入资产的所有权是与其管理、处置权相分离的，任何组织和个人，包括出资人不能随便撤回资产或改变资产用途，学校享有对全部校产的使用权和管理权。

《促进法》对"法人财产权"及学校资产管理与使用的有关规定，体现了个人利益与社会利益兼顾的原则，对于规范民办学校的资产归属、使用和管理提供了较以往更为明确的法律依据。

6、完善了民办学校的内部治理机制

完善民办学校的内部治理机制，理顺民办学校举办者和办学者的关系，是确保民办学校健康发展的重要制度保障。《促进法》对民办学校治理机制的完善主要体现在以下方面。

1）明确规定了民办学校的决策机制，《促进法》第十九条规定："民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构"，"学校理事会或董事会由五人以上组成"，并对学校理事会或董事会的职权范围做出更具体的规定：包括聘任和解聘校长；修改学校章程和制定学校的规章制度；制定发展规划、批准年度工作计划；筹集办学经费，审核预算、决算；决定教职工的编制定额和工资标准；决定学校的分立、合并、终止；以及其他重大事项。

2）具体规定了民办学校校长的管理职责与权限，包括：执行学校理事会、董事会的决定；实施发展规划和拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；组织教育、教学与科研活动，保证教育教学质量；负责学校日常管理工作；学校理事会或董事会的其他授权。

7、细化了民办学校的准入、退出机制

在准入机制方面，《促进法》关于民办学校的设立，比原条例提出了更高的办学资格和条件方面的要求：如第九条三款规定"民办学校应当具备法人资格"，第十条二款规定"民办学校的设置标准参照同类公办学校的设置标准执行"；在准入程序上，将民办学校的筹设与正式设立相区别，对有关申请程序、步骤和申请办学的资料等分别做了更具体的规定。比如对筹设民办学校，具体规定了申办报告应包含的主要内容；《实施条例》第五条专门对民办学校举办者出资的性质和界限进行了规定：对于资产和资金，要求对举办者出资和捐赠资产做出明确区分，并提供关于资产和资金来源、数额、产权等有效的证明文件，明确规定了"筹设期不得超过三年"，等等。

关于民办学校的退出机制，与原《条例》相比，《促进法》规定得更加具体。比如对民办学校终止办学时财务清算的实施主体，《促进法》第五十八条规定："民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤消的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算"为使学校终止时各方的利益得到保障，《促进法》第五十九条还对财产清偿的具体顺序做出明确规定："对民办学校的财产按照下列顺序清偿：(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用；(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；(三)偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。"

8、改善民办学校的管理与监督机制

《促进法》增加了教育行政部门对民办学校进行督导和评估、民办学校的申诉、社会中介服务等的规定。如第四十条规定："教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布"；第四十三条规定："国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务"；第三十八条规定："民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计事务所依法进行审计，并公布审计结果。"

此外，为了依法约束民办学校的办学行为和有关主管政府部门的行政行为，《促进法》还明确规定了有关的法律责任和处罚措施，如对民办学校恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的处罚，对行政主管部门的失职、渎职、滥用职权等行为的处罚，等等。

四、风险因素

任何一项培训内容都有先天不足，就是被动的以考试为导向，因此受考试政策影响的风险很大。典型事件在是2005年，教育部对大学英语四、六级考试政策做出了调整：报名资格将被限于大学在校生，并与学位脱钩。当年新东方四、六级培训班人数就锐减22％。因此面对政策风险，企业增强自身抗风险能力的主要途径就是做大做强。所以通过收购同业务的学校，实现规模的快速扩张成为规避行业风险的重要途径。

高等院校扩招的逐步放缓，部分学校甚至逐年缩招，从一定程度上影响培训的生源。同时，国家对职业教育的鼓励使得公办职业学校对民办职业学校构成了很大的冲击。这两方面原因都会导致一部分企业退出竞争，从而客观上产生对行业内部进行并购的需求。

除上述风险以外，中国民办教育目前还面临以下问题：

1、还是对民办教育的认识问题。民办教育究竟是政府财力不足时的过渡性产物，还是中国教育发展的必然要求？民办教育对中国教育发展和社会发展的价值究竟应该怎样认识？由于在这些问题上认识模糊，从而导致政策左右摇摆。

2、制度冲突问题。目前虽然《民办教育促进法》已经提供了民办教育发展的基本法律框架，但它与《教育法》的相关规定存在冲突，《民办教育促进法实施条例》也存在与《民办教育促进法》不协调的问题。此外，在学校产权归属方面、在税收优惠和投资鼓励方面、在中外合作办学方面、在民办学校教师身份认同等方面都存在着不清楚、不协调、不一致的问题，导致政策环境不稳定、政策信息不对称、政策执行不公正，诱发民办学校短期行为。

3、市场竞争问题。民办教育本来就是市场经济的产物，在竞争中优胜劣汰是正常现象，但是，只有当竞争环境、游戏规则是透明、公开、公正、公平时，竞争才能促进创新，促进整个产业进步，否则，就可能导致寻租和假冒伪劣，而这种现象目前已经比较严重，其中最迫切需要解决的是对教师一视同仁和对民办学校学生实施普遍财政资助两个问题。

4、民办学校完善法人治理结构和实现卓越管理问题。民办学校比较普遍地存在着家族化控制的问题，法人治理结构不完善、缺乏权力制衡机制和风险控制机制，管理粗放、平庸、同质化倾向严重……这些问题如果不能得到有效解决，民办教育发展将会面临巨大的系统性风险。

第二节 中国经济发展对教育培训产业的影响

一、国家财政及金融

2004年教育部、财政部表示，民办教育有与公办教育同样的权利，符合条件的民办院校也可以申请中央财政支持。

中央财政专项资金的投向范围将打破行业、部门和所有制的界限，重点支持三类院校和培训机构。一是紧跟市场经济发展需求，以就业为导向，培养大量社会紧缺的技能型人才，毕业生就业率高的；二是在深化职业教育教学改革、推进学校管理体制和用人机制改革、加强校企合作等方面都有所突破和创新的；三是在社会培训、下岗职工再就业培训、农村劳动力转移培训等方面做出突出贡献的。

国家新《义务教育法》将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。公共财政对义务教育阶段的民办学校提供普遍的经费资助的法律责任已经毋容置疑，否则，政府就是直接违反了新《义务教育法》第四条“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利并履行接受义务教育的义务。”

在新《义务教育法》实施后，政府对义务教育阶段的民办学校提供公共财政资助的基础已经改变，受教育者的平等权利成为政府行为的法律基础，因此，必然要求这种资助必须惠及所有民办学校，这是与以往政府及其教育行政部门在不同民办学校之间实施差别对待最本质的不同。

二、投资银行

国际风险投资商借助经济活动介入中国教育市场而获得一定乃至高额回报的现象已经出现，这是他们继续拓展中国教育市场的直接动力。

目前，已经有相当数量的风险投资商正在与国内的民办教育机构接洽，而之前风险投资商成功投资中国民办教育的案例也为它们提供了经验。从2000年至今，中国内地已有13余家教育机构获得风险投资，融资的总额超过了4亿美元。早在2005年，就有三家国内企业获得了风投青睐，中华培训网、飞龙网和精品学习网分别获得千万美元级别的融资。教育领域不断扩大的融资规模表明，中国对教育的重视已经使该行业成为投资界争相开发的“热土”。

风险投资给国内的民办教育机构带来的不仅是机遇，国内民办教育机构的融资促使教育机构集团化运作愈加紧迫，品牌大战也已经开始。

三、民间资本

从历史上看，中国的传统文化缺乏把教育和资本结合到一起的土壤。改革开放以来，虽然认定民办教育是社会主义教育事业的组成部分，但仍把民办教育事业定性为公益性事业，民间资金大多是以捐资兴学的方式进入教育，谁赚了钱拿出钱来办教育，这是不讲也不能讲回报的。从教育对资金的社会需求来说，仅靠捐资是远远不够的。

目前国内已经出现了教育介入资本市场的萌芽，在我国重庆和浙江、陕西一些城市，一些已经上市的公司为了实现它的投资多元化战略而介入教育。国内和国外，资本与教育的结合，在某些做法上出现趋同，但是，根本的差距还很大。国外成功的做法，究竟在国内是否亦行得通，还需要时间的考验，有待进一步的研究。

近年来，也有不少地方建设大学城，把教育资源整合起来，形成-个企业形态的实体，通过这样一个中介来吸引教育资本。大学城已经不是过去几所大学搬到一起这种表面上的结合，而是变成一个整体，有统一的机构，然后将这个整体推向市场。

此外，还有一个公办教育和民办教育二者优势互补、结合，走第三条路子的问题也提上了议事日程。《民办教育促进法》把投资办学作为推动教育发展的一种方式，但是在教育的融资方面尚语焉不详。个人拿出钱来办学校，然后靠收学费维持这样一种简单形式，是现阶段我国民间资本介入民办教育的一种普遍形式。这说明我国民间资本介入民办教育领域尚处于一种初始阶段，还需要在制度上、在方式上、在融资的渠道上有一些“质“的变化。

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