医疗卫生行业的发展及概述

第一节 中国医疗卫生事业的发展

医疗机构诊疗人次及入院人数

第一，人民健康水平不断提高。按照世界卫生组织确定的标准，衡量一个国家人民健康水平主要有三大指标：一是人均期望寿命，二是婴儿死亡率，三是孕产妇死亡率。新中国成立初期，我国人均期望寿命为35岁，目前提高到71.8岁（美国、印度、尼日利亚分别为77、61、49岁）；婴儿死亡率，建国初为200‰，目前下降到25.5‰（美国、印度、尼日利亚分别为7‰、30‰、112‰）；孕产妇死亡率，建国初为1500/10万，目前下降到50.2/10万（美国、印度、尼日利亚分别为8/10万、410/10万、700/10万）。这三大指标的变化，标志着我国国民的健康水平已经达到了发展中国家的较高水平。

第二，基本建立起遍及城乡的医疗卫生服务体系。经过几十年的努力，目前全国现有医疗、预防、保健、监督等各级各类医疗卫生机构近30万个。2004年，各类医疗机构床位数达到327万张，平均每千人3.1张（美国、印度、尼日利亚分别为每千人3.6，0.8，1.7张），卫生人员总数525万人，平均每千人有执业医生1.5人（美国、印度、尼日利亚分别为2.7人，0.4人，0.2人）。此外，还有乡村医生和卫生员88万人。一个遍及城乡的卫生医疗服务网络基本建立起来，药品的生产能力基本能够满足国内民众的医疗卫生需要。

第三，初步建立了城镇职工医疗保险制度，开展了新型农村合作医疗制度试点。经过10年的努力，我国基本建立了适应社会主义市场经济要求的基本医疗保险、补充医疗保险、公费医疗和商业医疗保险等多种形式的城镇职工医疗保障体系。目前，城镇职工参加基本医疗保险的约有1.3亿人，享受公费医疗的职工约有5000万人。从2003年开始，在全国31个省、自治区、直辖市的部分县，开展了由中央财政、地方财政和农民自愿参加筹资、以大病补助为主的新型农村合作医疗试点。2005年参加试点的农民人数达1.56亿人。

第四，重大传染病防治取得了明显进展。在我国历史上，传染病曾经是严重威胁人民健康和生命安全的疾病。上世纪50年代，因传染病和寄生虫病死亡人数居于全国人口死因中的第一位。经过多年的努力，目前下降到第9位，并在发展中国家中率先消灭了天花和脊髓灰质炎等重大传染病。我国虽然是一个自然灾害频繁的国家，但多年来成功地实现了大灾之后无大疫。2003年我们战胜了来势凶猛的非典疫情，近两年又成功地控制了禽流感向人类的传播。我们正在认真落实各项有效措施，建立健全艾滋病、结核病、血吸虫病、乙型肝炎等严重传染病的预防控制和医疗救治体系。

第五，妇女儿童卫生保健水平进一步提高。妇女儿童是一个国家卫生保健的重点，其健康水平代表着人口的总体健康状况。我国历来重视和关心妇女儿童健康问题，中国历史上形成的高生育率、高死亡率的传统生育模式已经改变，实现了低生育率和低死亡率的良性循环。目前，全国孕产妇产前医学检查率达到90%，住院分娩率（包括在乡镇卫生院分娩）达到83%。婴儿死亡率，由建国初的200‰下降到2003年的25.5‰。5岁以下儿童死亡率，由建国初的250-300‰下降到2003年的29.9‰。

卫生事业的发展不仅为提高我国国民健康水平做出了贡献，也为经济的持续增长和社会全面进步提供了充足的人力资源和智力支持，对于拉动内需，扩大居民消费，促进相关产业的发展也发挥了积极作用。

三、我国医疗的发展状况

（一）卫生资源

1、卫生机构总数。2007年末，全国卫生机构总数29.9万个，比上年减少1.0万个。注册的医疗机构（不含村卫生室）29.0万个，其中：医院19847个，社区卫生服务中心（站）2.7万个，乡镇卫生院4.0万个。与上年比较，医院、社区卫生服务中心（站）、妇幼保健院（所、站）、门诊部数有所增加；诊所（卫生所、医务室、护理站）数减少1.5万个，导致卫生机构总数减少。

2007年末，全国疾病预防控制中心（预防保健中心）3586个，其中：省级31个、市地级376个、县（区、县级市）级2691个。与上年比较，疾病预防控制中心增加38个。

截止2007年底，全国已组建2857个卫生监督所（中心），其中：省级（含新疆兵团）32个、市地级338个、县（区、县级市）级2487个。

2、医疗机构床位数。2007年末，全国医疗机构床位370.1万张，其中：医院床位267.5万张（占72.3%），卫生院床位76.3万张（占20.6%）。与上年比较，医疗机构床位增加18.9万张，其中：医院床位增加11.4万张，卫生院床位增加5.3万张。每千人口医院卫生院床位数由2006年的2.53张增加到2007年的2.63张。

3、卫生人力总量。卫生人力总量即卫生人员总数与乡村医生和卫生员数之和。2007年末，全国卫生人员总数590.4万人，乡村医生和卫生员数91.4万人。与上年比较，卫生人员增加28.4万人（增长5.1%）；乡村医生和卫生员减少4.6万人。调整统计口径是卫生人员增加的原因之一，2007年起返聘本单位半年以上人员列入卫生人员中。

和检验员等技能人员从卫生技术人员划归工勤技能人员中；（2）2006年数字未做调整，药剂师（士）

包括药剂员数，检验师（士）包括检验员数，工勤技能人员系工勤人员数。

2007年卫生人员中：卫生技术人员478.6万人，其他技术人员24.2万人，管理人员35.6万人，工勤技能人员51.9万人。与上年比较，卫生技术人员增加16.2万人（增长3.5%），其他技术人员增加0.7万人，管理人员增加3.2万人，工勤技能人员增加8.3万人。

2007年卫生技术人员中：执业（助理）医师201.3万人（其中：执业医师164.4万人），注册护士142.6万人。每千人口卫生技术人员由2006年3.58人增加到2007年3.67人，每千人口执业（助理）医师由1.54人增加到1.56人，每千人口注册护士由1.10人增加到1.17人。

2007年末，医疗机构卫生人员556.8万人，其中：卫生技术人员454.5万人，内：执业（助理）医师191.5万人、注册护士152.4万人。疾病预防控制中心卫生人员19.6万人，其中：卫生技术人员14.8万人。

4、卫生总费用。预计2007年全国卫生总费用达10966亿元，人均卫生费用828元，卫生总费用占GDP比重为4.81%。与2006年比较，卫生总费用增加1123亿元（未扣除物价因素影响，下同），人均卫生费用增加79元，卫生总费用占GDP比重增加0.14个百分点。

2006年卫生总费用中：政府预算卫生支出1778.9亿元，占18.1%；社会卫生支出3210.9亿元，占32.6%；个人卫生支出4853.5亿元，49.3%。城乡构成：城市6581.3亿元，占66.9%，农村3262.0元，占33.1%。城市人均卫生费用1145.1元，农村人均卫生费用442.4元。

2006年，全国卫生事业费（不含中医事业费）734.1亿元，占国家财政支出1.83%。与2005年比较，卫生事业费增加132.6亿元，占国家财政支出比重增加0.06个百分点。

（二）医疗服务

1、医疗机构门诊服务。2007年，全国医疗机构（不包括诊所、卫生所、医务室和村卫生室，下同）诊疗人次数为28.42亿次，其中：医院16.37亿次，占57.6%；卫生院7.87亿次，占27.7%；其他医疗机构4.18亿次，占14.7%。与上年比较，医疗机构诊疗人次数增加3.96亿次，其中，医院增加1.66亿次，卫生院增加0.62亿次。

2007年全国居民到医疗机构平均就诊2.2次。

2、医疗机构住院服务。2007年，全国医疗机构入院人数9828万人，其中：医院6487万人，占66.0%；卫生院2700万人，占27.5%；其他医疗机构641万人，占6.5%。与上年比较，医疗机构入院人数增加1922万人，其中，医院增加925万人，卫生院增加842万人。2007年全国居民年住院率为7.54%。

3、医生工作负荷。据卫生部门综合医院统计，2007年医生人均每天担负诊疗人次为6.0人次，比上年增加0.5次；医生人均每天担负住院床日为2.0日，比上年增加0.3日。不同级别医院医生工作负荷有所不同。

4、病床使用。2007年，全国医疗机构病床使用率为70.9%，其中：医院78.3%，卫生院48.5%。与上年比较，医疗机构病床使用率提高6.0个百分点，医院提高5.9个百分点，卫生院提高9.1个百分点。

2007年，医疗机构出院者平均住院日为8.9日，其中：医院10.8日，卫生院4.8日。与上年比较，医疗机构出院者平均住院日缩短0.3日，医院和卫生院出院者平均住院日基本持平。

（三）农村卫生服务

1、新型农村合作医疗覆盖。截止到2007年底，全国已有2451个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民7.3亿人，参合率为86.2%。与上年比较，开展新农合的县（区、市）增加1000个，参合农民增加3.2亿人，参合率增长5.5个百分点。2007年全国新农合基金支出346.6亿元，补偿支出受益4.5亿人次。

2、农村三级卫生服务网。2007年底，全国1636个县（不含县级市）共设有县级医院5879所、县级妇幼保健机构1612所、县级疾病预防控制中心1763所、县级卫生监督所1333所，上述四类县级卫生机构共有卫生人员99.5万人。

2007年底，全国3.44万个乡镇共设乡镇卫生院4.0万个，床位74.7万张，卫生人员103.3万人（其中：卫生技术人员86.3万人）。与上年比较，乡镇卫生院减少139个（原因是乡镇数减少300个），床位增加5.1万张，卫生人员增加3.3万人。每千农业人口乡镇卫生院床位由2006年的0.80张增加到2007年的0.84张、每千农业人口乡镇卫生院人员由2006年的1.15人增加到2007年的1.18人。

2007年底，全国61.4万个行政村共设60.5万个村卫生室。村卫生室中，执业（助理）医师10.2万人、乡村医生和卫生员91.4万人，其中：乡村医生86.3万人。每千农业人口乡村医生和卫生员1.04人。与上年比较，村卫生室、乡村医生和卫生员有所减少。

3、农村医疗服务。2007年，县级医院诊疗人次数达3.3亿次，入院人数1890.5万人，病床使用率69.7%。与上年相比，县级医院诊疗人次增加0.3亿人次，住院人数增加312.0万人。

乡镇卫生院诊疗人次由2006年的7.0亿人次增加到2007年7.6亿人次，住院人数由1836万人增加到2662万人；医师人均每日担负诊疗人次由7.1人次提高到7.7人次，医师人均每日担负住院床日由0.8日提高到0.9日；病床使用率由39.4%提高到48.4%。

（四）社区卫生服务

1、社区卫生服务体系建设。2007年底，全国已设立社区卫生服务中心（站）2.7万个，其中：社区卫生服务中心3152个，社区卫生服务站23881个。与上年相比，社区卫生服务中心增加1075个，社区卫生服务站增加3302个。社区卫生服务中心人员10.6万人，平均每个中心34人；社区卫生服务站人员7.4万人，平均每站3人。

2、社区医疗服务。2007年，全国社区卫生服务中心诊疗人次为1.3亿人次，住院人数74万人；平均每个中心年诊疗人次4.0万人次，年住院人数236人；医师人均每日担负诊疗人次为13.1人次。社区卫生服务站提供诊疗人次1.0亿人次，平均每站提供年诊疗人次4132人次，医师人均每日担负诊疗人次14.6人次。与上年相比，社区卫生服务中心（站）诊疗人次及入院人数增加。

（五）门诊和住院病人医疗费用

1、门诊和住院病人人均医疗费用。据卫生部门综合医院统计，2007年门诊病人人均医疗费用135.8元，比上年增加7.1元（按当年价格计算，下同），增长5.5%；住院病人人均医疗费用4964.4元，比上年增加295.5元，增长6.3%。上涨原因是2007年全国价格总水平涨幅较大。扣除价格影响因素，门诊病人人均医疗费用增加0.6元，增长0.5%；住院病人人均医疗费用增加57.2元，上涨1.2%。

2007年，卫生部门所属五级综合医院门诊和住院病人人均医疗费用上涨幅度有所不同。按当年价格计算，部属和县属医院人均门诊费用上涨高于10%，省、地级市、县级市属医院上涨低于7%；扣除价格上涨因素，部、省、地级市、县级市和县属医院分别上涨6.6%、0.5%、0.2%、1.3%、4.8%。

按当年价格计算，地级市、县级市和县属医院人均住院费用上涨高于10%，部、省属医院上涨低于6%；扣除价格上涨因素，部、省、地级市、县级市和县属医院分别上涨0.4%、0.1%、4.9%、6.3%、5.9%。
2、药费占医疗费用比重。据卫生部门综合医院统计，2007年，门诊病人人均医疗费中，药费为67.9元，占50.0%；与上年相比，药费增加2.9元，比重下降0.5个百分点。住院病人人均医疗费中，药费为2144.0元，占43.2%；与上年相比，药费增加152.0元，比重增加0.5个百分点。

（六）疾病控制与公共卫生

1、传染病报告发病率和死亡率。2007年，全国报告甲、乙类传染病发病3580477例，死亡12954人。传染病报告发病率272.39/10万，死亡率0.99/10万，病死率0.36%。与上年比较，传染病报告发病率、死亡率和病死率有所上升。

报告发病率居前五位的依次为：病毒性肝炎、肺结核、痢疾、梅毒和淋病，与2006年相比，病毒性肝炎、肺结核、梅毒的报告发病率略有上升，痢疾和淋病的报告发病率有所下降；报告病死率居前五位的依次为：狂犬病、人禽流感、鼠疫、艾滋病和流脑。

2、城乡居民主要死亡原因。据36个城市死因统计，2007年城市居民前十位死因为：恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系病、损伤及中毒、内分泌营养和代谢疾病、消化系病、泌尿生殖系病、神经系病、精神障碍，前十位死因合计占死亡总数的91.3%。与上年相比，城市居民恶性肿瘤、脑血管病死亡比例略有上升。

据78个农村县死因统计，2007年农村居民前十位死因为：恶性肿瘤、脑血管病、呼吸系病、心脏病、损伤及中毒、消化系病、内分泌营养和代谢疾病、泌尿生殖系病、神经系病、精神障碍，前十位死因合计占死亡总数的93.2%。与上年相比，农村居民脑血管病、呼吸系病、心脏病死亡所占比例有所上升。

3、血吸虫病防治。2007年底，全国血吸虫病流行县（市、区）449个，比上年增加1个；累计达到血吸虫病传播阻断标准的县（市、区）276个，比上年增加6个；年底实有病人51.6万人，比上年减少17.3万人；年内治疗病人60.7万人，比上年增加8.8万人。

4、地方病防治。2007年底，全国克山病病区县327个，累计基本控制县257个，现症病人4.1万人；大骨节病病区县363个，累计基本控制县208个，现症病人72.3万人；碘缺乏病防治工作县（区）2791个，现症病人46.5万人。地方性氟中毒（水型）病区县数1119个，累计控制/消灭县数182个，氟斑牙病人2102.0万人，氟骨症病人136.0万人；地方性氟中毒（燃煤污染型）病区县数178个，累计控制/消灭县数24个，氟斑牙病人1620.3万人，氟骨症病人186.3万人。

5、农村改水改厕。截止2007年底，全国累计农村改水受益人口87859.1万人（其中：当年受益人口2030.3万人），改水受益人口占农村总人口92.1%。农村自来水普及率为62.7%，比上年增加1.6个百分点。截止2007年底，农村累计使用卫生厕所14442.2万户，其中：当年新增卫生厕所691.4万户。农村卫生厕所普及率57.0%，比上年增加2个百分点。

（七）妇幼卫生保健

1、孕产妇保健。2007年，全国孕产妇系统管理率77.3%，产前检查率90.9%，产后访视率86.7%，新法接生率98.4%（其中：市99.1%，县97.9%），住院分娩率91.7%（其中：市95.8%，县88.8%）。与上年比较，住院分娩率增加3.2个百分点，孕产妇系统管理率、产前检查率、产后访视率有所增加。

2、儿童死亡率。据妇幼卫生监测统计，2007年，5岁以下儿童死亡率18.1‰，其中：城市9.0‰，21.8‰；婴儿死亡率15.3‰，其中：城市7.7‰，18.6‰；新生儿死亡率10.7‰，其中：城市5.5‰，12.8‰。5岁以下儿童死亡率较上年下降，城乡差异明显。

3、孕产妇死亡率。据妇幼卫生监测统计，2007年孕产妇死亡率为36.6/10万。城市孕产妇死亡率为25.2/10万，主要死因构成：产科出血占25.3%、合并心脏病占14.1%、羊水栓塞占12.1%、妊高症占10.1%。农村孕产妇死亡率为41.3/10万，主要死因构成：产科出血占39.1%、羊水栓塞占13.0%、妊高征占11.6%、合并心脏病占10.4%。孕产妇死亡率较上年下降，农村孕产妇死亡率是城市的1.5倍。

（八）卫生监督

1、食品卫生监督。2007年，全国食品卫生被监督单位533.3万个，从业人员2082.6万人，持健康证人数占98.0%。对食品生产经营单位进行经常性卫生监督1601.6万户次，合格率为91.1%。粮食、肉、蛋等食品抽样监测114.8万件，合格率为88.3%。依据《食品卫生法》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件28.7万件，其中：责令改正14.6万件，警告6.8万件，没收违法所得2311件，责令停止生产经营或使用1.1万件，取缔3.0万件，吊销卫生许可证490件。

2、公共场所卫生监督。2007年，全国公共场所卫生被监督单位90.7万个，从业人员450.7万人，持健康证人数占95.9%。对公共场所进行经常性卫生监督221.6万户次，合格率为91.1%。依据《公共场所卫生管理条例》等法规作出卫生行政处罚并结案的案件4.1万件，其中：责令改正2.1万件，警告1.4万件，取缔281件，责令停业325件，吊销卫生许可证8件。

3、生活饮用水卫生监督管理。2007年，全国生活饮用水卫生（供水）被监督单位8.1万个，从业人员31.0万人，持健康证人数占93.2%。生活饮用水经常性卫生监督17.2万户次，合格率为85.7%。对涉水产品进行抽样监测2249件，合格率93.5%。依据《生活饮用水卫生监督管理办法》等有关法规作出卫生行政处罚并结案的案件2344件。

4、化妆品卫生监督。2007年，全国化妆品卫生被监督单位3278个，从业人员3.1万人，持健康证人数占94.9%。化妆品经常性卫生监督16.8万户次，合格率为92.7%。对3.1万件化妆品样品进行监测，合格率为95.1%。依据《化妆品卫生监督条例》等法规作出卫生行政处罚并结案的案件3716件。

5、消毒产品卫生监督。2007年，全国消毒产品被监督单位9474个，从业人员10.8万人，有效卫生许可证8067份。消毒产品经常性卫生监督33.0万户次，合格率为93.9%。对44.3万件消毒产品进行监测，合格率为94.0%。

6、学校卫生监督管理。2007年，全国被监督学校26.1万所，54.7%的学校已建立学生健康档案，72.4%的学校开设健康教育课，68.7%的学校建立突发公共卫生事件应急预案。依据《学校卫生工作条例》等法规作出卫生行政处罚并结案的案件5066件。

7、职业卫生监督管理。2007年，全国职业卫生被监督单位（含职业卫生技术机构）20.3万个，职工总数（不含职业卫生技术机构）3190.4万人，职业病危害因素接触人数占34.2%。依据《职业病防治法》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件6727件。

8、放射卫生监督。2007年，全国放射卫生被监督单位（医用辐射和非医用辐射单位）5.0万个，职工总数583.7万人，放射工作人员占3.8%，放射工作人员持证上岗率61.5%。依据《职业病防治法》、《放射诊断管理规定》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件2341件。

9、医疗和采供血卫生监督。2007年，依据《执业医师法》、《母婴保健法》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件9.3万件，其中未取得执业许可证擅自执业的3.8万件，诊疗活动超出登记范围1.5万件，使用非卫生技术人员1.5万件。依据《献血法》、《血液制品管理条例》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件434件。

10、传染病防治监督。2007年，依据《传染病防治法》等法律法规作出卫生行政处罚并结案的案件2.6万件。处罚决定中责令限期改正1.5万件，警告7515件。

五、我国医疗卫生事业发展与改革分析

（一）卫生改革发展的目标和方向更加明确。

这一年，党中央召开了十六届六中全会，作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、基本原则和主要目标，并提出了建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度的重大历史任务。在中央政治局第三十五次集体学习会上，胡锦涛总书记发表了重要讲话（以下简称《讲话》），深刻阐述了医疗卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，进一步明确了医药卫生体制改革的方向、目标和工作任务，极大地鼓舞了全国医疗卫生工作者。国务院成立深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，共同研究医药卫生体制改革的重大问题。胡锦涛总书记和温家宝总理对城市社区卫生工作作出了重要批示，国务院成立了城市社区卫生工作领导小组，吴仪副总理担任组长，并制定了指导城市社区卫生发展的一系列文件。在中央经济工作会议上，胡锦涛总书记指出：“要坚持公共医疗卫生的公益性质，加快建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，完善公共卫生和医疗服务体系。”温家宝总理指出：“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，强化政府责任，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。”各级党委和政府从维护人民群众健康利益的高度，大力支持卫生发展，采取了一系列政策措施，为推进卫生事业改革与发展创造了良好的环境。

（二）城乡卫生服务体系建设逐步加强。

《农村卫生服务体系建设与发展规划》正式实施，规划投资216.8亿元，这是新中国成立以来覆盖范围最广、投资力度最大的一项农村卫生建设规划，也是“十一五”期间社会主义新农村建设的一项重点工程。再加上东部沿海地区政府的安排，“十一五”期间农村卫生建设总投资将超过300亿元。全国疾病预防控制体系和医疗救治体系建设已完成投资269亿元，城乡公共卫生服务条件明显改善，服务水平明显提高。城市社区卫生服务体系建设蓬勃发展，政府保障力度逐步增强，以社区卫生服务为基础、社区卫生与医院服务合理分工、密切协作、双向转诊的新型城市卫生服务体系正在逐步建立。加强公共卫生和城乡基层卫生人员培训，提高业务技术能力和思想道德素质。大力组织开展城市卫生支援农村活动，积极实施“万名医师支援农村卫生工程”，增强了农村卫生服务能力。

（三）新型农村合作医疗制度建设步伐加快。

各级政府把新型农村合作医疗制度建设作为建设社会主义新农村和构建和谐社会的一项重要任务，精心组织，周密安排，积极推进，稳步实施，取得了明显成效。截至2006年9月底，全国已有1433个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，占全国县（市、区）总数的50.1%，实现了年初确定的工作目标。有4.06亿农民参加了新型农村合作医疗，占全国农业人口的45.8%，参合率达80.5%。2006年1至9月，全国有1.4亿农民从新型农村合作医疗中受益，共得到医疗费用补偿95.8亿元。从总体上看，全国新型农村合作医疗运行平稳，逐步规范，卫生服务水平提高，农民医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的问题有所缓解。

（四）重大疾病防治、突发事件处置和卫生监督等取得明显成效。

艾滋病、结核病、血吸虫病、乙型肝炎等重大疾病防治体系逐步完善，“艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治”列入“十一五”国家重大科技专项。突发公共卫生事件应急机制不断完善，处置能力得到提高，人感染高致病性禽流感和鼠疫防治工作得到加强。全国传染病疫情和突发公共卫生事件信息网络进一步完善，93.5%的县以上医疗卫生机构和70.3%的乡镇卫生院实现了疫情和突发公共卫生事件网络直报，传染病预防控制和应急反应能力明显提高。加强青藏铁路沿线的鼠疫防控工作，有效保护了铁路沿线居民和旅客的健康安全。2006年，发生了“齐二药”、“欣弗”等几起不良药物事件，影响全国，我们反应及时，处置得当，救治有效，维护了社会稳定。加强高血压、心脑血管病、糖尿病、恶性肿瘤等重大慢性疾病防治工作，探索社区防治干预经验。妇幼保健工作不断深入，“降消”项目成绩突出。大力组织无偿献血活动，全国无偿献血占临床用血比例达到98%，强化了血液安全质量管理。加强卫生法制建设，积极推进依法行政。国务院颁布实施了《艾滋病防治条例》和《血吸虫病防治条例》。卫生部发布了《放射诊疗管理规定》、《器官移植技术临床应用管理暂行规定》和《卫生标准管理办法》等规范性文件，健全了7个卫生标准委员会。积极推进《初级卫生保健法》、《中医药法》和《精神卫生法》的立法工作，部署开展“五五”普法活动。连续开展打击非法行医和非法采供血活动，整顿和规范医疗服务市场秩序，取得阶段性成果。深入开展食品卫生专项整治，认真履行食品卫生监督职能，及时查处了一批严重危害群众健康的重大案件。

（五）严格医疗机构管理，加强医德医风建设。

继续深入开展医院管理年活动，医院服务质量和管理水平不断改善。加强医疗服务管理，提高医疗质量，规范医疗流程，优化就医环境，实行院务公开，改善医患关系。严格高新技术准入管理，保护患者健康安全。推进同类医疗机构医学检验、医学影像检查结果互认和单病种最高限价办法，减轻群众负担。各地积极开办惠民、济困医院或病房，为经济困难人群提供优惠医疗服务。卫生部与国家工商行政管理总局、国家中医药管理局联合修订了《医疗广告管理办法》，规范医疗广告市场。加强财务会计内部控制和审计，规范医院财务管理。结合开展社会主义荣辱观教育，加强医德医风建设，深入宣传优秀医务人员的先进事迹，广泛开展向华益慰、吴孟超、乔淑萍等优秀医生学习活动。贯彻落实党中央、国务院的部署，扎实开展对医药购销中商业贿赂的专项治理，积极探索建立长效工作机制。

（六）大力加强中医药工作。

充分认识中医药在我国的重要历史地位和作用，坚持中西医并重的方针，继承发扬中医药的特色和优势，在城市社区和农村卫生服务中大力推广采用中医药适宜技术，发挥中医药在医治艾滋病等传染病、慢性病和疑难病症等方面的独特作用。完善中医药继续教育制度，提高中医药人才队伍素质。加强中医药科学研究，建设国家中医科学院，成立中医药防治重大疾病组织协调小组，探索推进中医药现代化的有效途径。将中医药临床研究基地建设列入国家“十一五”发展规划，增强中医药继承和创新能力。积极研究扶持中医药和民族医药发展的政策和措施。促进中医药对外交流与合作，扩大中医药在世界上的影响。

2006年，卫生援外医疗工作成效显著，受到中央领导同志的高度评价和受援国政府的高度赞扬。推举陈冯富珍女士当选世界卫生组织总干事，是我国外交工作的一项重大胜利。国际卫生合作广泛深入开展，新争取国际合作项目12个，承诺资金9亿元。加强医药卫生科研和实验室生物安全管理，加强医学继续教育和人才队伍建设。卫生保健工作成绩突出。

六、国内医疗市场的基本特征

1.医疗卫生市场供方占主导地位：一般商品，服务市场、需要者可根据自己的需求，事先了解供给信息，然后有目的地加以选择利用。医疗卫生市场则不然，由于大多数患者对自己的疾病或健康机制了解不够，自己无法选择或确定诊治方案，医疗供应的量与质一般由医疗服务供给者（医师、护士）在明确患者疾病的性质、健康状况的前提下，因人而异地决定。因此在医疗服务过程中，供给者占主导地位，医生在一定情况下，本身即可制造需求。所以说医院宗旨及医风医德是制约这种需求的机制。

2.医疗卫生市场有管制性：医疗卫生市场的“医疗交易”，是受需要供给法则支配的，如果医疗价格昂贵，医疗收费过高时，可能导致大部分居民的医疗需要受限，同时发生医疗供给不充分。但是需要供给是有限的，而且供给一方还要实现资源恰当分配的功能，同时恰当的医疗资源分配必须以“公平的医疗”为前提。在我国，法律赋予每个公民都有享受医疗服务的权利，但要做到医疗资源分配的普遍公平是不可能的，事实上，“恰当”与“公平”之间的有距离的，这是医疗卫生市场所面临的主要问题。对此，国家必须采取政策和立法措施，卫生行政部门对医疗卫生市场进行控制的调整，所以医疗卫生市场并非是“自由交易”的市场，它是一种管制的市场。

3.医疗卫生市场需者对供者的依存关系：一般商品与服务市场，需要者与供给者相互独立的，而医疗卫生市场则不尽然，在医疗卫生市场中需要者与供给者并非各自独立，医疗需要的主要成分是供给者直接决定的，需要者对此几乎没有选择的余地，医疗供给必须根据医师护士的意见实行。因此，在医疗卫生市场中，需者对供者是相互依存的关系。

4.医疗卫生市场屏障：由于在医疗卫生市场中医疗服务的供给，主要靠资格的医生、护士决定，亦即只有获得医师护士资格的人，才能决定医疗供给的质与量，所以医师资格的认许制度在法律上对医师进入医疗卫生市场的特权以保障，从而形成市场屏障，市场屏障也是构成医疗市场的要素之一。

5.医疗卫生市场的非公开性：在医疗卫生服务的需要与供给过程中，医师与患者的关系也是典型的对应关系，医疗卫生市场“交易”的内容是医疗活动，医疗对需要者说，这是不允许他人干扰的私事，是涉及人权的问题，在医疗活动中涉及患者个人的隐私问题，在伦理道德上不允许任何人将其张扬于世。所以，非公开性是医疗市场的特征之一。对国家的领导人，对一个企业集团的负责人，甚至对一社会成员的医疗保密都十分重要，否则，要影响国家的安全、集团兴衷、家庭幸福，产生严重的后果。

第二节 中国农村医疗卫生体系的发展

一、国内农村医疗卫生事业发展回顾与分析

改革开放20多年来，我们在"发展是硬道理"的伟大理论指导取得了举世瞩目的成就，这种伟大成就的取得主要是因为我们成功地探索出了中国特色的社会主义市场经济道路，但是，社会主义市场经济毕竟也是市场经济，市场是一把双刃剑，它在给我们带来财富的同时，也给我们带来了问题。时至今日，中央适时提出"科学发展观"，这不仅反映出我们中央领导集体的英明和睿智，它更是历史发展的必然。

中国农村医疗卫生事业起步于民国时期，但是真正发展是在中华人民共和国成立之后。建国后，我国农村卫生事业的发展大致可分为1949-1965年、1965-1979年、1979年至今三个阶段。建国初期，我国政府即致力于农村卫生保健网的建立和完善，到1965年就初步形成了以集体经济为依托的农村初级医疗卫生保健网，县设医院，公社设卫生院，大队（村）设卫生室。但真正大发展，是在1965-1979年，即文化大革命期间，1965年6月26日，毛泽东同志发表了名的"六•二六"讲话，"把医疗卫生工作的重点放到农村去"，此后，这个讲话在"文革"中被当作最高指示全面贯彻，合作医疗在全国农村普遍开花结果，合作医疗覆盖率超过90%。当时提出的口号是，"哪里有人，哪里就有医有药"、"小病不出村、大病不出乡"。通过这两个阶段的发展，我国农村医疗卫生事业的各项指标全面提高，解放初，中国人民的健康指标属于世界上最低水平的国别组，到七十年代末，中国已成为拥有最全面医疗保障体系的国家之一，80-85%的人口享有基本医疗保健，每逢国际组织对各国进行排序，按人均GDP，中国的排名虽然不高，但按健康水平，中国的排名则高得多，在世界上赢得广泛的赞誉。世界卫生组织对中国农村卫生事业所取得的不凡成就给予极高评价，世界卫生组织前任总干事马勒博士，曾积极向其他发展中国家推荐中国农村卫生工作经验。

但是，1979年以后，情况就大不一样了，进入20世纪80年代，随着"家庭联产承包责任制"在我国农村全面铺开，家庭成为农村的基本生产单位，绝大多数行政村变成"空壳村"——集体经济解体，农村合作医疗失去了依托，曾经轰轰烈烈的农村合作医疗制度在大多数农村地区迅速崩溃；到1985年，农村合作医疗覆盖率陡降至5%，90年代初期全国"仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区"④，农村医疗保障制度在90%以上的农村地区成为空白。90年代初曾经有过一个转机，当时的李鹏总理代表中国政府向世界卫生组织承诺，到2000年中国将全面落实农村初级卫生保健工作；为兑现这一承诺，政府曾力图恢复农村合作医疗制度，这使农村的合作医疗体系一度有了复苏的希望；可惜的是，这项工作恢复不久，便与农业部为减轻农民负担而开展的取消各种达标活动的"大扫荡"狭路相逢；包括合作医疗在内的收钱收物被强行停止。结果农村合作医疗的复苏、重建永远变成了"希望"，就连经济发达的浙江省1993年农村合作医疗覆盖率也只艰难地爬升到18%，其他地区可以想见。1997年1月，中共中央、国务院发布《关于卫生改革与发展的决定》，要求各地"积极稳妥地发展和完善合作医疗制度"，重建合作医疗制度再度形成"高潮"，但过程虽然热闹结果却并不理想，到1997年底，合作医疗的覆盖率也仅占全国行政村的17%，农村居民参加合作医疗的比例仅为9.6%。卫生部1998年进行的"第二次国家卫生服务调查"结果也显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.5%。"农民看病难"再次成了中央高层关注的问题。

为什么改革开放后，"农民看病难"就成了问题了呢，农村合作医疗的崩溃只是结果，不是原因，问题出在我们的"发展观"上，是我们在卫生资源配置的指导思想上出了问题。改革开放后，"农民看病难"是由于卫生事业过度市场化造成的。何以见得？

首先，我们看全国总体情况，进入1990年代，政府预算卫生支出占全国卫生总费用的比重不到20%，且逐年下降，从1995年的17%一路下滑到2000年的14.9%；而同期个人卫生支出占卫生总费用的比重则由50.3%提高到60.6%，五年上涨了10个百分点；中国公民以他们人均GDP不足1000美圆的瘦弱肩膀扛起了中国卫生事业的半壁江山。在如此大力度的"市场化改革"中，农民被进一步边缘化了。

1997年至2001年，全国农民卫生总支出占全国卫生总费用的比重一直维持在16%左右，即20%的城市人口占用了80%的医疗资源和设施，80%的农村人口只占用了20%的医疗资源和设施；1995年城镇居民人均医疗费用是农村居民人均医疗费用的2.6倍，到2001年就变成了3.6倍，五年中整整扩大一倍。城乡差别不仅表现在城乡居民收入水平差别上，还表现在城乡居民"生命价格"的贵贱上，而且这种城乡差别正在继续扩大。城乡"生命价格剪刀差"已经形成了。

第三个方面，我们看农民医疗费用负担情况。农村居民的医疗费用主要是个人负担的，根据卫生部1998年的统计，农村居民中的87.3%是自费医疗的（见表三）。1979年以后，政府就基本上放弃了对农民医疗保健的责任，农村合作医疗解体，政府对农村卫生事业投入微乎其微，1998年政府对卫生总投入是587亿元，其中只有92.5亿元投向农村，仅占政府投入的16%。1991年至2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9%。

第四方面是，农村各级卫生机构不得不"自谋生路"了，市场化了。据《中国农村统计年鉴2002》的统计，2001年，在全国698966个村级医疗点中，集体办的占41.2%（289091个），乡医院设点办的占6.4%（44857个），而乡村医生联办或个体开业的则高达49.8%（347978个），其他形式办医的占2.6%（17040个）；也就是说，私营性质诊所的比重占到了50%。在缺乏其他资金支持情况下，这些村级诊所只能依靠广大人民群众的医疗费来维持生存，中国农村贫困地区卫生保健筹资与组织课题组1998年的调查表明，在村级机构的筹资渠道中，政府资金占3.54%，集体经济资金占14.44%，而业务收入占82.02%。接近70%的乡镇医院出现亏损或接近亏损的边缘，乡镇医院的业务收入以卖药为主，药品收入占收入的比重平均为65.7%。

如此市场化会出现什么后果呢？后果是严重的，表现在以下几个方面：

首先是，农民已经实在看不起病了，市场不相信眼泪，农民有病而未就诊率已经由1985年的23.7%上升到1998年的33.16%，而其中63.69%的未就诊原因是因为这些农民患者经济困难，和1993年相比，经济困难原因又上升了4.9个百分点（1993年第一次全国卫生服务调查时这个比率为58.8%）。

其次是，农村居民健康水平出现下降趋势。1993年与1985年相比，我国农民的两周患病率从69.0‰提高到128.2‰，1998年这个比率则上升到了137.11‰；因病休工天数从1985年的5.4天提高到1993年的6.8天，1998年则飙升到9天；因病卧床天数从1985年的2.4天提高到1993年的3.2天和1998年的3.1天；慢性病患病率从1985年的86.0‰提高到1993年的130.7‰，1998年虽略有下降，但仍维持在118.4‰的较高水平。城乡差距也进一步扩大。根据卫生部的统计，2001年，农村孕产妇死亡率是城市的1.9倍，农村儿童死亡率是城市的2倍多，城乡人口期望寿命相差近6岁（城镇75.2岁，农村69.5岁）。

第三方面后果是，农村因病致贫、因病返贫的人数与日俱增，它正顽强地抵消着政府扶贫、减贫的努力。根据上海复旦大学医学院郝模先生所做的抽样调查，高经济水平农村地区贫困户中有49.3%是因病致贫或因病返贫的，中等经济水平和低经济水平地区的贫困户中，这个比例分别为20.7%和21.2%；我国现有农村贫困户比例为3.86%，2000年我国农村实有农户24149万户，国家统计局抽样调查得到的农户户均人口数是4.20人，农业部农村研究中心固定观察点得到的数据是户均4.11人，那么可以肯定我国农户户均人口数在4人左右；郝模先生的调查表明三种不同经济水平农村地区因病致贫或因病返贫农户占农村贫困户的比例是20.7-49.3%，有关部门对湖北、江苏、广东三省农户典型调查的结果是，"因病致贫"占贫困户的比例达30%，二者相权，我们可以估计出全国农村因病致贫和因病返贫农户占农村贫困户的比例大约是35%左右，按照这种方法推算（24149×3.86%×35%×4=1305.01196），就意味着每年大约有1305万的农村人口面临因生病而倾家荡产的危险。"八七"扶贫攻坚计划也只能每年使农村贫困人口减少1000多万人啊！这个数据还不足以使我们震惊吗？

第四是，我们的国际评价大不如从前了，2000年6月，世界卫生组织在对全球191个成员国国家卫生系统的业绩做出量化评估后，对这些国家的卫生绩效进行了排名，该组织得出的一个令人极为震惊的结论是，中国在"财务负担公平性"方面，位居尼泊尔、越南之后，排名188位，倒数第四，与巴西，缅甸和塞拉利昂等国一起排在最后，被列为卫生系统"财务负担"最不公平的国家！

当然，现在中央认识到这个问题的严重，也正在为此而努力。目前正在进行新型农村合作医疗的试点工作。只是效果并不明显，问题还有待研究。

综上所述，农村医疗卫生问题的本质是"发展观"的问题，是给"农民国民待遇"的问题，是给城乡居民同等"生命价格"的问题，它不仅是经济问题，更是政治问题。

二、国内新型农村合作医疗制度的实施概况

全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县、市开展了新型农村合作医疗试点，共有6899万农民参加了新型合作医疗制度，全国筹集资金30.21亿元。

在筹集资金中，各级财政补助15.01亿元，农民个人缴费10.88亿元，集体和其他社会赞助4.32亿元。截至今年6月底，已有4194万人次的医药费用得到报销，报销金额13.94亿元，占筹资总额的46.14%，其中住院医药费用平均有27.25%得到报销。

2002年10月，中国政府作出在全国建立新型农村合作医疗制度的决定，计划到2010年基本覆盖农村居民。这一制度的基本做法是，自愿参加合作医疗的农民，以家庭为单位按每人每年10元（部分东、中部地区稍高）缴纳合作医疗资金，同各级政府每年每人补助的20元一起形成合作医疗基金，储存在县、市国有商业银行或信用社的财政基金专户内。

参与合作医疗制度的农民每次到县、市内定点医疗机构就诊时，凭合作医疗证可直接按比例报销部分医药费。从目前情况看，有些病人的报销费用达到了万元以上，在一些经济发达地区，甚至达到了10万元左右。

同以前的农村合作医疗制度相比较，新的制度加大了政府的支持力度，坚持农民自愿参加的原则，资金统筹层次由过去的乡、村一级提高到县级，因此抵御风险的能力也大大提高。这一制度的实施是与对农村特困户的医疗救助同步进行的，中央和地方正在不断完善有关规章制度以保证筹措资金不被挪用，对医疗机构的监管将进一步加强。

新型农村合作医疗制度主要是针对包括需要住院和大额费用治疗的大病，兼顾小病。它是农民自愿参加的互助共济制度，不是一种社会保障制度，因此它的保障水平是有限的。在中国农村，仍存在着农民花不起钱看病的现象，在部分中、西部贫困地区，仍有农民“因病致贫、因病返贫”。

三、国内新型农村合作医疗试点的现况

截止到2006年3月底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到1369个，占全国总县（市、区）数的47.83%；覆盖农业人口47354.02万人，占全国农业人口的53.44%；参加合作医疗的人口37435.85万人，占全国农业人口的42.25%，参合率为79.06%。

从筹资情况看，截止到2006年3月底，全国新型农村合作医疗当年已筹资879992.68万元（不包括中央财政补助资金）。其中，地方财政补助349326.75万元，占当年已筹资额的39.70%；个人缴费481145.23万元，占当年已筹资额的54.68%。

从受益情况看，2006年第一季度，全国累计受益（含住院、门诊、体检及其他）3374.79万人次。其中，住院补偿246.10万人次，门诊补偿2747.74万人次，其他补偿（慢性病及住院分娩等）41.70万人次。

四、我国农村医疗卫生体制改革的问题以及对策

（一）困扰我国农村医疗卫生体制改革的几个问题

建国以来，农村卫生事业有了很大发展，农村县、乡、村三级卫生服务网、合作医疗制度和乡村卫生队伍建设都取得显著成绩，对保障农村居民健康，促进农村经济发展和社会进步发挥了重要作用。然而，随着我国经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，原有的以集体经济为依托的农村医疗卫生体系失去了活力，农民的医疗保健相对于我国的经济发展严重滞后。

1、农村公共卫生投入严重不足。

农村公共卫生支出的增长主要由于人员经费增长拉动，公务费和业务费几乎没有增长甚至下降。农村公共卫生的公务费和业务费中，政府支出逐渐走低，公务费和业务费从1991年的2.58亿元下降到2000年的1.84亿元，剔除价格影响因素，年均增长速度为-10.7%；致使公共卫生机构通过“有偿服务”进行“创收”，来解决业务活动经费不足的问题。农村基层预防保健服务经费严重不足，预防保健工作有所削弱，某些已经消灭或已被控制的传染病、寄生虫病、地方病在一些地方时有回升，而且新发生的病种也有不同程度的流行。

2、卫生资源分布不合理，农民健康状况明显低于城镇居民。

我国卫生资源配置严重的不合理，据统计，1998年全国卫生总费用为3776.5亿元，其中政府投入为587.2亿元，而用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%。当年，城镇人口约为3.79亿人，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；乡村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。农民缺医少药的问题严重，现在中国的农村确实有很多人看不起病。根据统计数字和农村调查研究的结果，估计有40%—60%的人，因为看不起病而因病致贫、因病返贫。在中国的中西部地区，因为看不起病、住不起医院，因病在家里死亡的人数估计在60%—80%。世界卫生组织通常用三个指标来衡量一个国家（或地区）居民的健康水平，即孕产妇死亡率、婴儿死亡率和人均期望寿命。根据卫生部统计数字表明，我国孕产妇和儿童死亡率城乡差距明显。

为22.3/10万，而农村孕产妇死亡率是58.2/10万，高出城镇2.6倍；城市婴儿死亡率是12.2‰，而农村婴儿死亡率33.1‰，高出城镇2.7倍。卫生部2004年第三次国家卫生服务调查主要结果显示，过去五年，城市居民年均收入水平增长8.9%、农村增长了2.4%，而年医疗卫生支出城市、农村分别增长了13.5%和11.8%。如诺贝尔经济学奖获得者Sen（1989）在80年代末就指出，尽管改革后中国农产品和农民收入大幅度增长，但在生命统计上却相对停滞或退步。可见，农民医疗保健问题已经严重制约了我国农村社会经济的进一步发展。

3、农村卫生人员素质低，人才匮乏。

卫生技术人员是卫生资源的重要组成部分，也是反映一个国家和地区卫生服务水平的重要标志。截止至2000年底，①我国有乡村医生1067269人，比1990年的776859人，增加了29万余人；②平均每村乡村医生数为1.56人，比1990年的1.01人，提高了55个百分点；③乡村医生培训合格率为86.01%；其中45岁及以下的乡村医生接受“两化教育”（系统化、正规化中等医学教育）合格比例达到了82.27%；46岁及以上的乡村医生接受中专水平、逐项业务培训合格比例达到了89.77%。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%人。以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是：高学历人才奇缺，卫生人员素质低。

4、新型农村合作医疗制度实施举步维艰。

建立新型农村合作医疗制度，是新形势下党中央、国务院为切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措。但经过试点工作发现很多问题，首先是农民对新型农村合作医疗制度认识不足，疑虑重重。这里有宣传教育不到位的因素，更重要的原因是农民对国家的农村卫生政策的稳定性和系统性信心不足，可预期性的利益渺茫。其次是药品价格居高不下，农民不堪负重。改革开放后，虽然农民收入增加了，解决了温饱问题，但看病难的情形越来越严重。2003年我国农民人均收入是2622元，而农民住院例均费用是2236元。也就是说，如果有一个农民住院，他全年的收入可能都要花在医疗费用上。第三，农村医疗机构管理混乱。到2003年末，全国共设立51.5万个村卫生室，其中：村办27.7万个，联营3.6万个，乡卫生院设点2.6万个，私人办15.8万个。而且相当多的村办卫生室也名不符实。所以私人或家族式的医疗服务网点，使农民对自己的资金投入缺乏安全感。

（二）农村卫生改革的定位和方向

为推动农村医疗卫生事业的改革，国家也采取了一系列政策，如医药分家、药品的招标采购、医疗机构的分类管理、乡村卫生服务管理一体化、建立新型农村合作医疗制度等等，但都没有从根本上解决农民医疗保健问题。改革的成效与人们的期望值相差深远，其中农村卫生改革的定位和方向不明确是重要原因。

首先要坚持一种思想，就是农村医疗卫生事业是社会公共产品，是福利性的公益事业。

“农业、农村和农民问题，始终是一个关系我们党和国家全局的根本性问题”。农村卫生事业的发展政府有不可推卸的责任，主要靠政府财政支持，而决不能简单市场化。我国的公共产品供给一直实行城乡分割的“双轨”制。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与改革发展的进程相适应。20世纪80年代以来，农村合作医疗体制基本解体，绝大多数农民成为自费医疗群体。由于农民收入增长速度跟不上医疗费用的上涨速度，农民看不起病的问题比较突出。对广大农民来说，“健康就是财富，疾病就是贫困”。所以，农村医疗卫生事业应作为基本的公共产品，需要国家财政的大力支持。只有政府有效提供农村公共卫生服务，化解农村社会矛盾、减少社会风险，才能保持国家长治久安和社会经济的可持续发展。

其次要树立一种理念，就是以人为本，以农民为本，缩小城乡差距。

为了我国社会经济的可持续发展和长远利益计，在广大农村实行“休养生息”政策，增加农民收入，提高农民抵御天灾人祸的能力。如2004年中央一号文件决定对农民实施“两减免、三补贴”（取消除烟叶以外的农业特产税，减免农业税，对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴），使我国农民直接得到实惠451亿元。同时通过财政转移支付和税收减免，对种粮农民进行补贴，以激励粮食生产、农民增收，属于公共经济决策中的相机决策。对我国七年来农民收入增长缓慢和粮食生产滑坡等进行紧急矫正性干预，效果非常明显。在农村医疗卫生方面，2005年一号文件规定：“坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。”也需要实质性的惠农措施来保证。

第三要增强一种意识，就是坚持依法办事，强化卫生立法。

农村医疗卫生事业的改革必须有明确的方向和稳定的政策，切忌朝令夕改。否则，农民就会疑虑重重，以至于对国家的方针、政策、措施采取等待、观望甚至抵触。我国政府已经颁布了多个改革配套文件，并制定了有关区域卫生规划、社区卫生服务、乡村卫生服务管理一体化、卫生监督体制、卫生人事制度的改革文件，由此形成了全面推动中国城镇医疗卫生体制改革与发展的政策体系。2002年10月，党中央、国务院出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，召开了全国农村卫生工作会议，决定建立新型农村合作医疗制度。但是，由于医疗卫生改革领域的复杂性以及需要深层次性的协同努力，并且又因为其涉及到农民的切身利益，因此，必须通过立法来确保多层次医疗保障体系和农村医疗卫生事业的改革与建设。而且国家对公共医疗卫生体系的财政投入以及对农村地区医疗卫生上的转移支付也应该从法律上予以保障，杜绝国家决策意图上的随意性和反复性。在农村合作医疗卫生体系的运作和基金管理方面，也应通过制定公平、公正、公开的各项规章制度和设立非营利性的农村医疗保障管理部门，以及由农民、政府与经办机构、专家共同参加的监督审查机构，确保合作医疗制度的正常运行。

（三）加强农村卫生事业改革的对策思考

要实现“到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度”的农村卫生工作的目标，必须统筹兼顾，合理决策。

1、理顺农村卫生管理体制，实施乡村卫生组织一体化管理。

各级政府按照分级管理，以县（市）为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任，加强对农村卫生工作的领导。实施乡村卫生组织一体化管理，确立乡镇卫生院在农村卫生服务工作中的管理地位，由县（市）级政府负责，有利于解决农村卫生服务监督与管理缺位的矛盾。在乡镇卫生院为主体的统一管理下，乡村两级卫生机构才能形成分层经营、功能互补、协调发展的服务体系，只有通过对乡镇卫生院统一管理，县级卫生行政部门才可能对农村卫生工作实现全行业管理，把农村卫生事业引向健康发展的轨道。乡村卫生组织一体化管理的核心在管理，盘活现有卫生资源，调动积极性，加强预防保健和公共卫生服务职能。强化县对乡村的卫生业务扶持和监管功能，提高乡村卫生机构综合服务能力，全面提升农村卫生机构的服务质量和管理水平。

2、加大农村卫生投入力度，扶持农村医疗卫生基础设施建设。

目前，我国卫生支出占财政支出的比例是1.6%—1.7%。在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，30%用在农村；而我国70%的人口在农村，也就是说30%的人口占用了70%的卫生资源，包括政府的支出。在市场经济条件下，各级政府对农村医疗卫生事业投入的领域和导向作用，是其它卫生费用来源（包括社区筹资、社会筹资、服务收费等）所不能替代的，因此财政对卫生事业的投入应适当向农村倾斜，加大对农村卫生事业的支持力度。国家财政对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置应给予补助。落实对口支援和巡回医疗制度，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。要提高投入的有效性，把财政支持的重点调整到支持公共卫生、预防保健、人员培训和建立医疗保障体系等方面上来。

3、合理布局，统一规划，有效利用现有卫生资源。

随着农村经济、交通、区域和基层组织的变化，原有的三级医疗机构设置不尽合理，甚至重复建设。存在着种种不适应，需要进行调整和改革。一是应打破行政区划布局，解决乡镇卫生院重复设置问题，原则上坚持“一乡一院”、“一村一室”。乡卫生院和村卫生室的设置要考虑其服务人口多少、服务半径大小。二是乡镇卫生院与乡镇计划生育指导站实行共享，解决两者并立造成的资源浪费。三是对那些离县级医疗机构过近，且生存能力很差的乡镇卫生院，应实行撤、并、转，以实现资源共享，避免低水平重复建设。四是要控制乡村医生的数量，提高质量。严格实行乡村医生的准入制度。五是在明确服务功能的前提下，严格控制高档设备购置，减少资源闲置浪费。

4、改革农村卫生人员培养模式，强化继续教育制度。

农村卫生事业的发展，关键还是人才。根据我国农村卫生人员素质低，人才匮乏的现状，一是要定向培养适用人才，鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。国家可以安排专项资金委托高等医学院校定向为农村培养全科医生，或由医学院校与地方政府联合举办面向农村的大专班的方法，即由学校与地方政府签订协议或合同书，学生全部定向分配到县、乡、村医疗卫生机构工作。二是要强化继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训。目前我国各地农村医生的年龄结构、文化程度、医学知识素质、操作技能、服务态度等与全科医生的标准还相差较远。要加强对在职的乡村医生采取多种途径的全科医学教育和培训，鼓励有条件的乡村医生接受医学学历教育，力争到2010年，全国大多数乡村医生具备执业助理医师及以上执业资格。

五、发挥保险专业优势促进新型农村合作医疗事业的发展

参与新型农村合作医疗试点的基本情况

2001年11月，太平洋寿险公司与江苏省江阴市政府在多方调查研究的基础上，联手共同创建了后来被称为“江阴模式”的江阴市新型农村住院医疗保险制度（以下简称江阴农保），并一举获得成功。经过四年的运作，江阴农保的参保人数由首年的79.2万人增至94.4万人（含外来务工人员），参保率达到103.34%，农民满意度超过94%。江阴农保开展四年多以来，医疗保险基金逐年扩大并实现了平衡运作，补偿结报的比例逐年提高，有效缓解了江阴市农村以往存在的“因病致贫、因病返贫”问题，创建了农民、政府、保险公司三方共赢的良好局面。

在总结江阴农保运作经验的基础上，太平洋寿险公司先后又在江苏省无锡市下辖的锡山区、滨湖区、惠山区，广东省佛山市下辖的三水区和禅城区等区县开办了农村合作医疗保险业务，使农村医疗保险操作模式在江苏和广东地区得到推广和应用。目前，太平洋寿险公司参与的新型农村合作医疗已覆盖2省7个区县，覆盖农村人口约200万人。

“江阴模式”的主要特点

“江阴模式”是江阴市政府和太平洋寿险公司在新型农村合作医疗上所作的一次大胆创新，经过运作实践和社会各界的检验论证，被证明是一种权责分明、运作高效、具有可持续发展意义的制度创新模式。

在“江阴模式”中，农村合作医疗的保障基金实行全市统筹，用商业保险的大数法则有效分散了保障风险；保障基金实行三方筹资，即市财政、村镇财政、参保人三方共同出资，有效保证了基金总额的充裕；整体运作采用“三权分立”，即由政府负责方案决策、宣传推动和费用征缴，太平洋寿险公司负责流程建立和专业化管理，政府卫生行政管理部门和审计部门负责对费用征缴、专业管理、医疗服务、基金运行等各个环节和整体过程进行监督。

这种多方筹资、“征、管、监”三权分立的新型农村合作医疗运作模式在为当地参保农民提供切实医疗保障的同时，体现了政府在新型农村合作医疗开展中的主导作用，充分发挥并强化了商业保险公司专业管理的职能和优势。

开办新型农村合作医疗的经验

立足长远发展，加强各方密切合作

党和政府十分重视新型农村合作医疗制度建设，将其作为中央解决“三农”问题的一项务实举措。在这样的大背景下，太平洋人寿保险公司上上下下都极其重视参与新型农村合作医疗试点工作，从长远的、战略的角度考虑参与的重要性，将新型农村合作医疗作为一个长远规划的项目进行实施，加强和政府的密切合作。在实施的过程中，参与各方应各司其职、密切合作。一方面政府各参与部门应保证政策的稳定性和持久性，保证财政支持的充足和及时，保证监管职能的协调和顺畅；另一方面保险公司应保证各项硬件、人力、技术的投入和建设，保证基金和业务管理的高效运作，充分认识并履行好自己的管理职能和社会义务。

评估实际情况，合理制定方案

新型农村合作医疗的试点是一项复杂的系统工程，因此，保险业在参与新型农村合作医疗试点时要协助政府部门参照中央政府确定试点县（市）的标准，对当地的各项开办条件进行充分评估，并借助自身的专业技术优势协助政府部门完成保障方案、管理办法、运转流程、实施细则等一系列管理制度的制定，完成一线操作人员、理赔审核人员和内部管理人员的一系列流转环节的技能培训，为新型农村合作医疗的试点打好扎实的基础，这是试点工作取得成功的前提之一。

坚持管理型操作，实现制度创新

新型农村合作医疗是切实体现各级政府“立党为公、执政为民”的民心工程，带有一定的公益色彩，因此新型农村合作医疗的开展也更多地被视作政府倡导并开展的公共服务，保险业的参与则是凭借自身的专业技术优势使这一公共服务的实施更透明、更公开和更有效率。在这样的情况下，坚持保险业以管理型的操作方式参与新型农村合作医疗的试点将是基于新型农村合作医疗的特点和属性，基于社会职能的细分和专业优势互补的一种制度创新，太平洋寿险公司在江苏和广东两省的实践证明这种制度创新是实现新型农村合作医疗平稳持续运作的理想选择。

强化职能，体现政府的主导作用

从筹备阶段的项目动员、基层宣传、保费征缴、财政拨付等方面的充分支持，到实际运作的行政决策、医疗监管、理赔监督、财务审计等方面的有效监管，新型农村合作医疗的每个运作环节都体现着政府不可替代的主导作用。在整个运作过程中，只有充分发挥政府选择与商业保险合作的决策职能、各级行政组织动员和宣传的组织职能、拨付财政补贴实现多方筹资的扶持职能，以及实施行政、医疗、业务、财务等方面综合监管的监督职能，多管齐下，才能确保农村合作医疗得以正常运行和健康发展。

谨慎运作，发挥保险专业管理技术优势

商业保险公司是经营风险的专业公司，经过多年的发展，尤其是在医疗健康保险领域中的不断探索，在保障设计、费率厘定、理赔审核、运营流程、管理制度、客户服务、IT系统、专业人才等方面积累了丰富的经验，形成了其他组织无法比拟的专业优势。借助保险公司在这些方面的经验和优势，新型农村合作医疗制度的整体运作不仅将节约大量的人力和物力成本，更能在科学的保障方案和管理制度的引导下，实现高效率、高水准、高质量的运作，从而保证新型农村合作医疗制度的专业化发展。

新型农村合作医疗精品化建设的设想

研究现有业务，总结操作经验

总结农保业务的特点。在总结江苏和广东两地试点项目既有经验的基础上，分析新型农村合作医疗的特点和风险点，归纳标准化的管理办法和操作流程，提炼业务管理和费用控制的关键环节，总结操作人员的制式化培训项目，开展业务运作的费用分析项目等，为业务操作模式的进一步推广做好基础准备工作。

完善管理办法和流程。在总结现有业务运作经验的基础上，论证和反思业务管理办法和操作流程的各项规定，根据实际操作中发现的问题改善管理办法的规定，简化运作流程的环节，加速审核流转的时效，充实对操作人员的技术要求和配套的培训资源，确保新型农村合作医疗的每个操作环节实现较高的运作效率。

做好数据积累的工作。在现有业务进入稳定运作期后，进行业务经营数据的收集和积累，构建新型农村合作医疗的基础数据库。同时，借助保险企业专业的统计分析方法和精算技术，以人群结构、住院概率、费用分布、理赔时效等为指标，做好费用的经验分析和趋势预估，为新型农村合作医疗的持续长久发展提供依据。

精耕细作，提高运作效率

开展保户的满意度调查。在参保人员和获得医疗费用补偿的人群中开展保户的满意度调查，包括对操作人员服务态度、差错率、工作时效等方面的调查，在了解参保人员的主观感受的基础上征集、制定并落实改进建议或措施，以“让参保农民感觉良好”为标准，使新型农村合作医疗这一政府的民心工程真正受农民欢迎、让人民满意。

加强业务的信息化建设。根据提高管理效率、创新服务内涵的要求，客观评估系统网络平台的硬件需求，增强各项数据信息的传输渠道建设，提高传输效率，加强现有系统的统计分析功能，加强对基础信息数据的保存和安全性保障等，加大投入，软硬并重，构建一个高效运作的信息系统和网络平台。

提高人员的技能和效率。对新型农村合作医疗的操作人员实施阶段性的实务培训，包括农保政策、管理理念、实务流程、操作要求、风险环节等，确保上岗人员的技术能力达标。同时在管理过程中，通过创造培训交流的平台，及时沟通和解决实际操作中发现的问题，宣导合作医疗政策的变化和不断提升的管理要求，加强对操作技能和服务意识的培训，打造一支技术熟练、服务到位的操作和管理队伍。

完善医疗服务网络建设。疏通管理中心和医疗机构的数据交换渠道，构建医疗实施点与业务管理点两地的信息共享平台，为保险公司协助医疗管理、实行费用实时监控创造技术条件。认真审核并反馈不合理的医疗救治行为，协助政府职能部门做好医疗卫生的监督管理工作和医疗费用的控制工作。

进行服务创新，充实附加价值

实践真诚周到的服务理念。新型农村合作医疗操作人员的服务态度和服务方式将直接影响到每一个参保人对新型农村合作医疗的态度和感受，进而可能影响参保的积极性和持久性。因此，我们提出要实践真诚以待、热情关爱的服务理念，实现新型农村合作医疗的人性化运作。

创新健康管理的服务内涵。新型农村合作医疗的深度发展要求保险公司不单停留在管理的操作层面，而要更多地体现服务的价值。因此，商业保险公司应逐渐丰富服务内容，如提供医疗救治建议、建立参保人健康档案、进行健康宣传和讲座等，将事后的费用补偿拓宽为事中的医疗干预和事前的健康指导，实现真正的合理救治和健康指导。

吸收既有经验，实现稳步推广

谨慎选择参与试点的地区。配合政府新型农村合作医疗的试点规划，在吸收江阴、佛山两地试点项目经验的基础上，选择经济水平、财政实力、医疗卫生条件、基层组织和行政管理力量等条件较为成熟的地区，积极稳妥地推进保险公司参与新型农村合作医疗的试点工作。

坚持管理型操作方式。在稳步推进的过程中，将管理型操作方式作为保险公司参与新型农村合作医疗的必要条件，在充分发挥地方政府部门的行政组织优势和保险公司的专业技术优势的同时，强化保险公司的社会管理职能和服务附加值，整合优势，专业合作，确保新型农村合作医疗实现长期稳定运作。

第三节 中国医疗卫生事业发展的问题及对策

一、医疗卫生事业发展存在的阻力

今非昔比，医疗卫生事业同其它行业一样，正在蓬勃发展。然而，事情都有两面性，目前仍有许多因素阻碍其向更高层次飞跃，其中不乏这样或那样的原因。现将本人思维中的一些现象列举一二以示之。因本人才疏学浅，社会阅历有限，在分析中如有不当、谬误之处还请谅解，并予批评指正。

1、收费标准较高

收费标准高成为一些诊疗单位患流量少的一个原因。有的医院特别是较出名医院收费标准高的令患者却步。许多患者特别是农村患者想到好医院找个好医生诊治都要思量再三，踌躇于囊中羞涩。有的诊疗单位仅挂号费一项就收到几元、几十元甚至更高，再加上诊费、检查费等，患者还未用药就已花费上百元。对于农村贫困患者来说，住院系统治疗就更不敢奢望了，床费、护理费、检查费、输液费、查房费等费用不计其数，难怪许多患者选择到收费低但条件不佳的诊疗单位去呢！在此，诊疗单位是为患者服务的，如果用收费门槛将患者拒之门外，就体现不出为患者服务的实效性。

2、诊疗科室单一

科室单一成为部分诊疗单位经营不景气的又一原因。有的医院仅有一个或少数几个科室有患者光顾，其它科室或门庭冷落或形同虚设。然而，现在的诊疗单位大多是自负盈亏型，经济效益不好将直接影响员工工资，影响他们的工作热情。长此以往，消极怠工的现象就会发生，为患者服务也将在诊疗单位走向破产的哀声中化为泡影。

3、单纯追求利润

有的诊疗单位将追求利润作为经营的唯一目标，不作长远考虑，不顾患者感受，“热情服务”这一概念早已抛在脑后。有的诊疗单位以奖金为诱饵，引导医务工作者开大方，多赚钱。结果，患者来了，满载药物而归，包里虽然充实，兜里却干净了。还有的诊疗单位各科室相挂钩，相互推荐患者，利润双赢，结果患者吃了哑巴亏，再也不敢登门，以致“生意”日渐冷清。

4、诊疗设施陈旧

诊疗单位基础设施落后成为患者流失的重要原因。有的单位特别是国营单位，无额外的资金来源，以致无力改善基础设施，更新设备，或有先进设备却无安装空间。结果，患者频频发出质疑，不相信是正规诊疗单位。听说有的单位X线科室到了冬天不得不用电热毯将显影、定影设备包裹住，不然就难以摄片。另外，室温太低导致患者感冒的情况也时有发生。目前，硬件不硬是一些单位存在的主要问题。

5、机构臃肿问题

单位机构庞大是经济效益不佳的一个方面。表面看来很有气势，机构健全，实则在些部门形同虚设，不出成绩，人员闲置，吃闲饭的占一定比例。当裁员之风盛行时，机构合并，人员缩减，等风气过后，一切又恢复原貌，甚至人员反增。

6、“南郭先生”存在

有的诊疗单位“南郭先生”有之，出人不出力者有之。有的卫生工作者技术不过硬，进修深造却无便利条件，而有个别诊疗单位已成为关系团式的，只接收本院职工子女、亲朋进入，其它人即便学历再高、实力再强也不被接收，不得重用。

7、吃请之风盛行

吃请是一些单位资金消耗的主要方式，据说一般单位一年的招待费就得成千上万元。来了领导要请吃，来了同行也要请吃，来了下属还要请吃，到了最后，连员工的基本工资都发不出来，何愁不怨声载道、日渐萧条呢！

8、体制不够健全

如果我们留心能够见到这样的现象，有的单位过了上班时间还有职工成批涌入，还未等到下班，就有职工已经离开。在工作中，有的职工态度冷淡，行为散漫，患者来诊听不到温暖的语言。试想，哪位患者愿意到没有热情、毫无生机的诊疗单位去就诊呢？对于弱势群体而言，热情服务真的很重要！

9、宣传力度不够

同样是诊疗单位，为什么知名度不同呢？当然，其中技术实力占绝大部分，但宣传的力量也容忽视。然而，在现实中，不乏有的诊疗单位宣传深度、广度远远不够，甚或连最基本的单位牌匾都不被病人所见，这样下去，医疗卫生事业要想长足发展就有难度，更不用说更好的为患者服务了。

二、我国医疗卫生体制中的问题分析

问题之一：医改不成功，各方不满意。目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。据统计，目前我国公立医院拥有的床位、设备和医务人员等医疗资源，仍占到全国医疗资源的90%以上，其中30%集中在大医院。官方2004年公布的数据显示，有44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障。这些人看什么病都得自己掏腰包，而医院为了提高收入和提成，还对病人滥开处方、滥做检查，这使众多患者生病后只能躺在家里“自己扛”。另一方面，县级以下公共卫生机构只有三分之一能够维持正常运转，另外三分之一处在倒闭的边缘，还有三分之一基本瘫痪。造成农村群众看病难，一旦生病，农村人只能往城市跑，有钱有势的人则往大城市的大医院跑。结果是大医院人满为患，小医院门可罗雀。病人不满意，医院不满意，有钱人不满意，穷人不满意，政府也不满意。

问题之二：医疗收费价格偏高，医患矛盾突出。患者与医院普遍缺乏信任度，由于医疗设备、人员工资以及维持医院正常运转的资金大部分来自于患者，其中患者缴纳最多的当属药品支出费用，这无异于加重患者负担。一个感冒花上100多元的普遍现象，使患者对医院产生恐惧，对医生的医德极度的不信任。产生这一问题的原因主要有三个方面。一是患者参照物为以前看病所花费金额来评判现在的花费，快速增长的经济带来物价上涨，导致医疗费用逐年增加，患者的治疗费用也增加。据2004年的调查表明，过去的5年，我国城乡居民年均收入水平分别增长了8.9%和2.4%，而在年医疗卫生支出上，城乡居民的支出则分别增长了13.5%和11.8%。二是医疗服务水平的普遍提高，大型诊断设备的应用，为医生准确判断病情提供了坚实的依据，然而患者得为此付出更多的医疗费用。普遍的例常性检查虽然提高不少医疗水平，但也因此加重患者负担。三是由于财政投入的减少，使相当多公立医疗机构出现了“以药养医”的现象。上世纪80年代初政府对公立医疗机构的财政补贴占30%左右，现在只有6%到8%。事实上，医院已基本上被抛入市场，必须靠从病人那里收取的医药费来养活自己。医生的收入除来自于财政补贴、挂号费用外，其余大部分来自药品收入。药品提成已经是一种普遍现象，不可能在短时间改变。就像猫偷吃咸鱼，我们不能一棍子打死一样，所以我们要做的是规范猫吃鱼的数量，才能既让猫逮耗子，又让猫不至于饿死。

问题之三：药品和医用器材价格虚高，生产流通秩序混乱。据有关部门介绍，国家审计署抽查了一些企业，发现不少生产企业虚报成本，造成政府定价虚高。在抽查的5家药厂46种药品中，有34种药品成本申报不实，平均虚报1倍多。某企业生产的一种注射用针剂，实际制造成本每瓶32.07元，申报却达到266.50元，虚报7倍多。有些医疗器材几经转手，层层加价，其中以进口器材最为严重。抽查的6类35种进口高值器材，卖给医院的价格平均为报关价的3.34倍。某规格的球囊报关价每个496.2元，一级代理商批发给二级代理商的价格达到3600元，二级代理商卖给医院时达到7000元，加价13倍多。？？
问题之四：卫生监管不力，导致医疗问题严重。这是一个普遍性问题，不论是医疗行业还是其他行业，腐败现象仍然存在。近年来卫生行政部门，尽管做了大量工作，但由于法制还不够健全、人员素质有待提高等原因，在行政执法、加强监管等方面还不够有力，致使部分地方、部分医院问题层出不穷，医疗事故不断，人民群众生病后得不到良好的治疗，白衣天使的形象受到影响。

三、解决医疗卫生事业发展困境的出路

措施一，要正确认识和评价医疗卫生改革。医疗卫生改革是一个世界性问题。我们不能单单说在改革的制度上出现问题。改革不成功是多方面因素综合造成的。老百姓看病难也不是每一个白衣天使的错。我们应该首先认清是在什么环节上出现差错，而不是一棍子打死。我个人认为，医疗卫生在中国走市场化道路，在目前经济发展水平较低的情况下，是不够现实的。因为医疗卫生属公益性事业，需要国家的投入和支持，其服务内容也包括一些社会贡献，不能完全用金钱来衡量。否则，就容易损害患者利益。因此，要稳步进行，要在提高服务质量，增加多元化服务能力上下功夫，满足人民群众日益增长的健康需要。

措施二，要善于借鉴和利用国外的成功经验。把别人成功的经验拿过来取其精华，去其糟粕，走出一条中国特色社会主义医疗卫生体制之路。一是分级而治。居民看病必须先到所在社区的卫生站，如医治不好，则根据病情分级转向设备和医生水平较高的二级医院、三级医院。实行“分区”的好处是便于医疗机构随时了解当地居民的健康状况，及时防治传染病和流行病，控制病源，开展健康教育。“分级”的好处是可以合理配置人力和医疗设备，节约开支，避免患者不管大病小病都到大医院就诊。目前，巴西实行的这种医疗体制很大程度上依赖于政府财政开支，这与我国计划经济时代相差不大，所以人民满意度很高，不会出现看病难的问题。我国的乡镇基层医院的小病治疗与大医院的大病治疗进行互补，不仅可以改变医疗资源80%在大城市的状况，还能加快农村医疗设施建设。二是强制进行国家医疗保险。建议对农村和城镇人口实行国家医疗保险制度，通过国家出一点、个人缴一点、社会筹一点的办法，解决医疗保障问题，确保人民群众能够看得起病，看得好病，而不是小病拖、大病坐而等死。三是评分给报酬。政府根据医院医术水平实行医疗报酬打分制，水平高的医院财政拨款就高，反之则低。通过经费竞争机制，提高医疗效率，减少浪费。

措施三，规范医疗卫生秩序。药品由政府直接向药厂购买，然后从政府手中交到医院，同时医院在显要位置处公布药品价格，以方便患者查阅。为此，建议国家成立医药采购部，医院由专人在国家的医药站点购买药品。医院在销售过程中按一定比例加价后卖给患者，但药品所得利润不得与医生工资挂钩。对需要使用医疗器械进行诊断检测，产生费用也不应与医生收入挂钩。如需要做手术，则另外发给医生特殊补贴。医院所得利润除去平常开销运转，其余用于发放工资、奖金。对优秀医疗工作者、患者满意医生，实行社会奖励制度，如乘坐公共汽车免费、子女高考加分照顾等，提高“白求恩”式人物的社会待遇，调动其工作积极性。

措施四，健全法制，严格监管。针对医疗卫生中存在的问题，有关部门要加强法制建设，用法律的手段规范行为。同时，要提高执法能力，加强管理。无规矩不成方圆。秦始皇统一六国，正是用了韩非子的法家思想。“人们看见猛烈的大火会害怕，因此很少人被烧死；人们喜欢在平静的溪流里嬉戏，却往往被淹死。”用宽容的政策来管理，只会使国家陷入更加混乱。用宽容的方法管理卫生事业，是对老百姓生命健康极度不负责的态度。所以，要严格规章制度，整合国内外经验，进行综合性全面治理，从源头上提高医疗卫生质量，构建和谐的医患关系。

四、医疗卫生事业在服务中跨越式发展的对策

党的十六大报告将坚持政为民作为贯彻“三个代表”重要思想的本质，而对于医疗单位管理机构来说，执政就要为患者、为员工服务、谋福利。在此，本人将自认为值得提出的建议总结归纳为以下几点：

（一）以改革为着眼点，落实与日俱进新要求

改革开放已经施行了多年，其效果也是显而易见的。改革是动力，这一观点已在人们心中打下了深深的烙印，而“与时俱进”这一名词自从十六大召开后，也为人们广为传颂。对医疗卫生系统而言，目前如不将改善农村医疗卫生状况和提高城乡居民医疗保健水平作为重点工作来抓，不在改革上下功夫，就真的有些滞后于时代了。

1、注重制度建设与创新

俗话说“没有规矩，不成方圆。”制度是行为的规范，是各项工作的保证。因此，各医疗卫生部门应结合自身实际，总结实践经验，制定并执行一系列的相关制度，如卫生管理制度、进货检查验收制度、药品经营管理制度、人员专业技术培训制度、岗位责任制等。另外，还要建立质量管理机构、人员管理机构、财务监督机构等，要将“药品真、药品全、价格平、服务好”和“信誉第一，患者至上”作为工作宗旨，施行药品分类管理，各诊室分开经营的管理体制，为患者提供便捷的医疗服务。

2、实施“引进来”和“走出去”战略

随着改革开放的深入，医疗卫生事业也有着长足的发展。如今，“引进来”和“走出去”已成为必然趋势。一个人力资源只能使用几十年，若想真正实现优化配置，兼职医生和名医流动是最佳方式，名医可名言正顺应聘于不同医院，以实现其自身价值，不景气的诊疗单位也可以通过聘请名医提高自身的经济效益和社会效益。如今，让一批医学学科带头人先富起来已成为人们的共识，这符合共同富裕思路。“广纳群闲、人尽其才、能上能下、充满活力”的用人机制必将成为今后的主流。

3、积极引入竞争机制

我国加入WTO之后，同其它行业一样，医疗卫生事业也面临着挑战，滥竽充数的南国先生将无容身之处。因此，各医疗卫生部门都应采取积极有效的措施，进行医疗体制改革，要从精简机构做起，杜绝出人不出力的现象；要把创建绿色的医疗卫生环境作为长期的奋斗目标，从基础设施入手，引进资金，更新设备，力争做到环境优美化、室内洁净化、医疗污水、污物无害化、医疗设施管理安全化。一些基层诊疗单位也应视情况添置、更新医疗设备，强化软件建设，要在竞争中取长补短，共同发展。

（二）以宣传为突破点，形成求医问药新观念

改革的最终目的是让人民群众受益，而他们正是改革事业的动力源泉。如果没有患者的支持，药店就要关门，医生就要失业。所以，各诊疗单位应把宣传作为赢得患者的突破点，引导人们树立“未病先防，即病防变”的求医观念和科学的保健意识。对于基层诊疗单位来说，要通过扩音机、宣传单等媒介或口传身授的方式为患者提供信息服务，提高知名度和影响力。针对人民群众存在的保守思想和狭隘观念，要利用开会或赶大集的机会进行思想引导；要强调以整体治疗、信念治疗、中医中药治疗和针灸推拿治疗等方法与科学的生活方式、适宜的体育锻炼、乐观的情绪及传统的中西医治疗相结合；要打破“小病不医，酿成大病”现象；要宣传科学的养生之道。

（三）以服务为根本点，探索医疗保健新途径

党的十六大报告以“为人民服务”为思想道德建设的核心。因此，各医疗卫生部门要以服务为己任，想患者之所想，急患者之所急，要实施“以人为本”管理方式，要在服务中求认同、求生存、求发展。

对于诊疗单位来说，日后可以通过降低医疗费用、免费检测、免费挂号以及开展优惠周、“医生进家庭”等人性化的医疗服务活动，为广大患者送真情、送实惠、送健康，使人们足不出户就便能享受高效便捷的基本医疗服务。另外，也可以通过“午间门诊”、“晚间门诊”、聘请名医等方式抢占医疗服务市场，或通过配备电视、饮水装置、儿童玩具等为患者提供周全的服务，力争做到“就医环境家庭化”，以此来吸引患者。为了解决农村就医难的问题，各诊疗单位可以开展卫生下乡活动，使人们既获得了健康又免去了麻烦，要根据患者的病情设计个性化的治疗方案，力争以最低的医疗消耗收到最佳的医疗效果。

在自我服务方面，各单位若将每年请客招待的费用用在强化软、硬件建设上，用在员工工资补贴上，必会更有利于调动员工工作的积极性、更好的活跃气氛、更便捷的为患者提供服务。

如今，各医疗卫生部门都应把拥有一流的诊疗水平，能看准病、治好病作为卫生事业成功的关键。各个岗位上的卫生工作者更要振奋精神，鼓足干劲，要以高昂的斗志锐意改革、以饱满的热情致力创新、以求实的精神促进发展，要为建立适应新形势的卫生服务体系和医疗保健体系而努力工作。

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