上海民政防灾减灾“十三五”规划

防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定。根据《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》和《上海民政事业改革发展“十三五”规划》，为进一步加强本市防灾减灾工作，制定本规划。

一、“十二五”时期本市防灾减灾工作概况

“十二五”期间，上海市民政局面对防灾减灾工作面临的新形势、新挑战，按照建设现代民政的新要求，进一步转化思路，调整重点，充分发挥自然灾害应急管理协调职能和社区管理职能，确立了“聚焦两头”的工作思路，“一头”抓“科技备灾”，瞄准国际救灾领域的高端技术，抢占救灾减灾技术的高地；“一头”抓“社区减灾”，发挥民政部门在社区建设中的职能优势，夯实救灾减灾工作的基层基础，探索建立符合国家要求，具有上海特点的城市救灾减灾工作体系，立足上海，面向华东，服务全国。

一是加强体制机制法制建设，建立“上海市民政减灾中心”，为落实部市合作协议和司局合作协议提供了重要的组织保障、人员保障和技术保障，强化了防灾减灾组织保障。2012年修订并发布《上海市自然灾害救助应急预案》，各区县民政局在2013年完成了本辖区自然灾害应急救助预案的修订工作，实现与市级预案的有效衔接。

二是发挥科技优势，承担了民政部“北斗综合减灾应用示范工程项目”和“高分辨率对地观测重大专项”这两项工程的试点工作，提升了防灾减灾技术优势。

三是依据法定职责，培训灾害信息员队伍8348名，形成了一支覆盖城乡、规模适度、结构合理、管理规范的灾害信息员队伍体系，并每年开展1—2次“自然灾害灾情管理系统模拟演练”，提升了灾害信息员队伍报灾核灾的实际操作能力。每年汛期期间，全市民政系统严格执行灾情零报告制度，确保灾情收集和上报工作责任落实到人。同时，会同气象、防汛、地震、海洋、规土、农委等部门，形成了自然灾害预测预防的多部门会商机制。

四是整合各方资源，充分发挥民政部门社区管理的职能优势，坚持以群众需求为导向，发挥政府的主导作用、社区的主体作用和社会的协同作用，以社区为单位，整合各方减灾资源，积极推动全社会共同参与防灾减灾工作，每年组织开展“5.12防灾减灾日”宣传周系列活动，完成全市218个社区的自然灾害隐患排查工作，全市共创建163个“全国综合减灾示范社区”（其中街、镇、乡社区25个，居村委会社区138个），制定并发布了上海地方标准《城镇社区防灾减灾指南》。

五是加强救灾物资保障能力，与闵行区合作建设上海市民政局救灾物资闵行储备库。按照“边建设边储备”的工作要求，闵行储备库目前已接收入库帐篷、棉被、棉大衣、折叠床等各类救灾储备物资近3000件，改变了上海民政救灾物资零储备的局面。

六是积极开展应急援助，修订《本市对兄弟省（区、市）受灾的援助应急响应和兄弟省（区、市）对本市慰问的鸣谢应对响应的有关工作方案》，进一步规范了对口支援工作。十二五”期间，共对8省（市、区）应急援助6470万元。

二、“十三五”时期本市防灾减灾工作面临的形势

“十二五”期间，上海市民政局市委、市政府的统一领导和部署下，围绕“科技备灾”和“社区减灾”，积极推进防灾减灾各项工作，取得了一定的成效。但本市的防灾减灾工作仍处早期发展和完善阶段。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面提升防灾减灾救灾能力的关键时期，面临诸多新形势、新任务与新挑战。

一是组织管理体制有待完善，在防灾减灾救灾工作上未成立综合协调机构，在对接国家减灾委工作上存在职能不够全面、机制不够顺畅的问题。二是报灾核灾能力有待提升，本市灾害信息员队伍以兼职为主，人员的岗位流动性大，稳定性不足。三是救灾物资储备仍待加强，现有闵行库的储备量远远不能满足本市启动三级灾害救助应急响应后，10万转移人口的基本生活需求。四是社区减灾标准化有待加强，在贯彻落实《城镇社区防灾减灾指南》过程中，缺乏一整套标准化的操作规范。

三、“十三五”时期本市防灾减灾工作基本原则和目标

（一）指导思想

全面贯彻落实《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》以及《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》的各项要求，牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

（二）建设原则

1.以人为本，更加尊重人民群众的生命价值。坚持民生为重，把人民群众的生命安全放在首位，增强全民防灾减灾意识，提升公众自救互救技能，保障受灾群众基本生活，切实减少人员伤亡和财产损失。

2.城乡并重，推动减灾工作全面发展。在做好农村救灾工作的同时，研究并探索特大型城市减灾工作的发展方向和具体措施，形成特大型城市综合减灾治理工作模式。

3.关口前移，推动救灾与减灾的有机结合。加强风险评估探索和实践，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，通过减轻灾害风险促进经济社会可持续发展。

4.多元参与，探索社会力量的有效参与。加强政府在救灾减灾领域的规划指导，强化部门合作，培育社会组和志愿者，充分利用科技企业的市场优势，探索形成政府、社会和企业的三方合作、互动的格局。

5.科技支撑，有效补充传统手段的不足。运用现代卫星、网络等新科技手段，发挥上海城市的人才、科技、物流等优势，加快推进救灾减灾产品、设备和技术的研发和应用能力，实现传统手段与高科技相结合，确保长期稳定不间断的业务运行能力。

（三）规划目标

1.“十三五”末，完成“北斗综合减灾应用示范工程”省级平台建设，并在本市208个街镇、5634个居（村）委部署报灾终端。

2.“十三五”末，新创建“全国综合减灾示范社区”160个。

3.“十三五”期间，组织开展灾害信息员培训8000人次。

4.建立1个上海市救灾物资储备库，2个上海市救灾物资储备分库。

四、“十三五”本市防灾减灾工作主要任务和重点项目

（一）主要任务

1.贯彻落实《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》

出台本市贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见〉的实施意见，提出落实推进防灾减灾救灾体制机制改革意见的具体措施，建立上海市防灾减灾综合领导机构，夯实上海市民政减灾备灾中心工作职能。

2.加强本市防灾减灾法律法规标准化建设

适时修订市区自然灾害救助应急预案体系，贯彻落实《城镇社区防灾减灾指南》地方标准，制定本市《全国综合减灾示范街（镇、乡）》建设规范，制定本市社会力量参与防灾减灾工作规范。

3.推进科技备灾领域科学研究和技术开发

以上海建设具有全球影响力的科技创新中心为契机，持续推进减灾救灾领域的科学研究、技术开发，加大科技成果转化和推广应用力度，引导防灾减灾救灾新技术、新产品、新装备、新工具、新服务发展。建设包括灾害管理、救助准备、应急救助、灾后救助等一体化减灾救灾综合业务平台。

4.发挥社会力量和市场在防灾减灾救灾中的作用

加强对社会力量参与防灾减灾救灾工作的引导和支持，研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规，探索社会力量参与救灾行动评估和监管体系。发挥保险等市场机制作用，完善应对灾害的金融支持体系，开发社区综合减灾有关的新险种。

5.加强基层综合减灾队伍建设

狠抓灾害信息员队伍建设，强化灾害信息员报灾核灾责任意识和业务技能，强化灾害信息员在社区防灾减灾工作重的核心作用和骨干力量，积极推动基层社区综合减灾管理队伍建设，确保社区综合减灾持续推进。

6.深入推进防灾减灾宣传教育活动

充分利用“防灾减灾日”、“国际减灾日”等节点，弘扬防灾减灾文化。充分依托电台、微信、网络等载体开展知识普及；建立10个防灾减灾宣传教育体验馆，突出防灾减灾互动体验式学习；定期开展防灾减灾技能培训、案例解说、应急演练等多种形式的教育活动，防灾减灾科普宣传受众率超过80%。协助民防部门做好100个避难场所的建设工作。实现防灾减灾进社区、进企业、进机关、进农村、进家庭，全面提升公众防灾减灾意识和自救互救技能。

7.探索“全国综合减灾示范街镇（区）”的建设标准

根据《全国综合减灾示范社区创建规范》和《城镇社区防灾减灾指南》的各项要求，开展以“街镇”为单位的“全国综合减灾示范社区”创建试点，并在此基础上形成工作规范，突出上海社区安全治理的特色，形成具有上海特色的创建模式，从而提升社区综合减灾能力。

8.建立健全上海市救灾物资储备体系

按照实物储备和协议储备相结合的原则，大力建立完善市—区—街镇三级救灾物资储备体系，新建1个市级救灾物资储备库，2个市级救灾物资储备分库；各区、各街镇结合实际，通过民政自建、与相关部门合建、协议储备等途径，狠抓救灾物资储备的实体化建设，强化救灾物资调用的战备化建设，实现形成分级管理、反应迅速、布局合理、规模适度、种类齐全、功能完备、保障有力的“市—区—街镇”三级救灾物资储备体系，有效提高民政救灾能力。

（二）重点项目

1.上海市救灾物资储备库

（1）建设目标

救灾物资储备工作事关受灾群众基本生活保障，是灾害应急救助体系建设的重要组成部分。上海市救灾物资储备体系建设将本着不求为我所有、但求为我所用的原则，从节约社会资源的角度出发，尽可能利用原有设施条件，实行资源整合。根据要求，结合本市实际，建立市级救灾物资储备库，确保启动《上海市自然灾害救助应急预案》三级应急响应后，满足10万紧急转移安置人口的基本生活需求。

（2）建设内容

上海市救灾物资储备库的建设包括库房建设和信息系统建设两个方面。

一是库房建设，要根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会发布，由国家民政部编制的《救灾物资储备库建设标准》，总建筑面积需要达到5000—7800平方米。结合上海实际，上海市救灾物资储备库建筑面积为10000平方米，建设内容包括房屋建筑、场地、建筑设备和其他必要装备，主要配置事项包括供电、排水、防雷、通风、电梯以及配置装卸、物资保管维护、技防及必要的交通工具等相关设备。项目建成后，主要存放用于救助紧急转移安置人口、保证其最基本生活需求的物资，包括帐篷、棉被、棉衣裤、应急包、折叠床、移动厕所、救生衣、净水设备、应急灯、毛巾被和部分救灾应急指挥所需物资以及少量简易的救灾工具等。

二是信息系统建设，由卫星通信系统以及光缆通信系统和智能化仓储管理云计算系统组成。卫星通信系统以及光缆通信系统互为备份，以确保在应急状态下向国家减灾中心、上海市政府及上海市民政局传输实时图像、语音和数据。这套系统确保多方应急视频会议的实时畅通，保证上级指挥政令畅通，同时监控救灾物流的实时状态。智能化仓储管理系统基于物联网和工业4.0框架以及云计算网络系统，实现对救灾物资的信息化管理，并建立一套有效的预警机制，确保救灾物资实现有效的库存流转。

2.上海市灾害评估中心

（1）建设目标

根据《上海市突发事件应急体系建设“十三五”规划》要求，在“十三五”期间，本市要建立上海市灾害评估中心。上海市灾情评估中心主要实现两个目标，一是在日常工作中组织落实各类防范措施，以提升城市应对各种灾害的能力；二是在灾害发生后实现对灾情的快速评估，以有效提升响应工作的成效。

（2）建设内容

上海市灾情评估中心建设以实现灾情评估为核心，旨在对本市可能发生的自然灾害，结合本市脆弱性特征以及抗风险能力进行系统、全面、科学的识别和评估，把握各类自然灾害在对本市造成的不同程度的危害，从而为政府决策提供支持。

以此为基础，上海市灾情评估中心建设以灾情评估为核心，以实现决策辅助和公共服务为主要建设目标，以各类模型开发为主要内容。

决策辅助主要依托以下功能实现，即在日常工作中开展基线调查和灾害危害性评估，在应急状态下开展灾害快速评估和综合评估。基线调查，旨在全面掌握城市的基础特征，加大对自然灾害隐患的排查力度，实现灾害管理的“关口前移”；灾害危害性评估，通过模拟不同类型灾害对本市的影响，提出有针对性的防范措施，提升城市抗灾能力；快速评估，在灾害发生后对受灾地区开展快速评估，有效提升响应工作的成效；综合评估，对灾害导致的经济、社会等方面的影响进行综合评估，为恢复重建和防灾规划提供借鉴。

公众服务主要依托信息发布和宣传教育两大功能实现。信息发布是为社会组织、志愿者参与救灾抢险、灾害救助提供专业灾情分析和决策判断依据。宣传教育是借助信息化手段对公众进行减灾宣传教育培训，提升防灾减灾公众参与性。

五、保障措施

（一）加强组织领导，形成工作合力

市民政局负责本规划实施的统筹协调。各区民政局要高度重视，加强组织领导，完善工作机制，切实落实责任，积极开展各项试点建设，确保规划任务有序推进、目标如期实现。

（二）加强资金保障，畅通投入渠道。

完善防灾减灾救灾资金投入和保障机制，各区民政局要建立防灾减灾救灾专项资金，拓宽资金投入渠道，加大防灾减灾基础设施建设、重大项目建设、科学研究、技术研发、宣教演练以及灾后救助等方面的经费投入，加强资金使用的管理与监督。

（三）加强人才培养，提升队伍素质。

加强防灾减灾救灾各领域人才培养，强化基层灾害信息员、社会工作者、各类专业技术人员、志愿者等在社区防灾减灾救灾工作中的作用，夯实社区综合管理队伍和救援队伍的建设，扩充人才队伍数量，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，形成结构合理、素质优良、专业过硬的防灾减灾救灾人才队伍。

（四）加强跟踪评估，强化监督管理。

市民政局建立规划实施跟踪评估制度，加强对本规划实施情况的跟踪分析和监督检查。各区民政局要积极贯彻落实对本规划相关内容，并及时对落实情况进行评估，并上报市民政局。