《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》的解读

精耕细作的小农生产和稳定有序的乡村社会，构成了中国农村独特的生产生活方式。在推进农业现代化的进程中，如何确保小农户不掉队？中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。《意见》明确提出，在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时，完善针对小农户的扶持政策，加强面向小农户的社会化服务，把小农户引入现代农业发展轨道。

小农户将长期存在

当前，各类新型农业经营主体正不断涌现，发展小农户仍有必要吗？

《意见》明确指出，我国人多地少，各地农业资源禀赋条件差异很大，很多丘陵山区地块零散，不是短时间内能全面实行规模化经营，也不是所有地方都能实现集中连片规模经营。当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。

“农业农村现代化离不开小农户的现代化。”《意见》指出，坚持小农户家庭经营为基础与多种形式适度规模经营为引领相协调，坚持农业生产经营规模宜大则大、宜小则小，充分发挥小农户在乡村振兴中的作用。

中国人民大学农业与农村发展学院教授温铁军向记者表示，过去我们往往认为现代农业是大机械、大面积、化学化甚至生物化的，但这是旧的工业时代的概念，中央早就强调开发现代农业多种功能，包括生产、就业、生态保护、观光休闲、文化传承等。小农户经营恰恰是几千年来历史传承和可持续发展的代表，小农户经营的兼业化特征等，与资源节约型、环境友好型的发展方向相适应，是具有中国特色的现代农业的内涵。

“粗放的数量型增长不代表农业的现代化。”温铁军说，《意见》专门提出“因地制宜，分类施策”，就是要避免一刀切，搞强迫命令单一化生产、扩大规模、污染环境的路子，而是“保持足够历史耐心，确保我国农业现代化进程走得稳、走得顺、走得好”。

政策助力引才增收

小农户和现代农业如何衔接？

对此，《意见》从多个方面提出要求。例如，提升小农户发展能力；拓展小农户增收空间，大力拓展农业功能，推进农业与旅游、文化、生态等产业深度融合，让小农户分享二三产业增值收益；健全面向小农户的社会化服务体系，发展农业生产性服务业，推进农业生产托管服务等。

在土地、财政、金融等方面，《意见》也明确扶持政策。包括建立健全农村土地承包经营权登记制度，为小农户“确实权、颁铁证”；对于财政支农项目投入形成的资产，鼓励具备条件的地方折股量化给小农户特别是贫困农户，让小农户享受分红收益；稳定现有对小农生产的普惠性补贴政策，创新补贴形式，提高补贴效率；发展农村普惠金融，建立健全农业保险保障体系等。

温铁军认为，扶持政策中非常重要的一条，是让国家的财政资金、优惠政策对接农户，鼓励凡是农户能做的交给农户做，凡是能补到农户的补到农户，让农户作为直接主体受益。让金融、保险惠及农户，让更多农户参与电商、服务等，也可扩宽农民进入的经济门类和领域，既是吸引人才也是增收的途径。

中央农办主任、农业农村部部长韩长赋日前也表示，“要坚持把农业和农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，加大公共财政倾斜力度，提高土地出让收入用于农业农村投入比例，过去长期是‘取之于农，主要用之于城’，今后要确保农业农村投入力度不断增强、总量不断增加。”

提高农民组织化程度

现代化不可能脱离市场，但当小农户直面市场时，往往势单力薄，话语权低，怎么办？

《意见》专门提出提高小农户组织化程度。包括引导小农户开展合作与联合。支持小农户通过联户经营、联耕联种、组建合伙农场等方式联合开展生产，共同购置农机、农资，接受统耕统收、统防统治、统销统结等服务，降低生产经营成本；创新合作社组织小农户机制。鼓励小农户利用实物、土地经营权、林权等作价出资办社入社，盘活农户资源要素；发挥龙头企业对小农户带动作用等。

温铁军说，长期以来，对于农户的组织化问题没有太多重视，《意见》此次专门提出有其深意。不久前，中央一号文件中提出总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验，也是提高农民组织化程度的重要财产关系安排。利用好合作社等组织，有利于提高农民谈判地位，提高乡村资源价值量。

“我们是小农户占大多数的国家，要发展市场化的农业，就要组织农民抱团闯市场。搞现代农业要发展适度规模经营，这也需要农民联合起来、组织起来，实现共同富裕的目标。”韩长赋说，支持、扶持、引导农民合作社发展是农村改革以及乡村振兴中一项重要的政策导向，坚持发展多种形式的合作社也是2019年的重点工作。