以改革加码政策 加力破解前进中的问题
12月19日至21日，中央经济工作会议在京举行。会议沿用此前中共中央政治局会议作出的“五个坚持”“六个稳定”来勾勒2019年经济工作方向，即坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，并要求进一步做好“六稳”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）。
会议强调，在充分肯定成绩的同时，要看到经济运行稳中有变、变中有忧。对此，明确提出，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。其中，宏观政策要强化逆周期调节，积极的财政政策要加力提效，稳健的货币政策要松紧适度。结构性政策要强化体制机制建设。社会政策要强化兜底保障功能。
如何看待中央经济工作会议释放的政策信号？接受中国经济时报记者采访的专家认为，随着中央对经济形势的判断由之前的“稳中向好”转为当下的“稳中有变、变中有忧”，政策基调也因此由破转立，重点转向立信心、立金融、立经济。而确保经济平稳运行的关键是做好“六稳”工作，这切中了当前经济运行的主要矛盾，也将是政策不断强化聚焦的重点领域。
经济运行稳中有变、变中有忧
就当前来看，我国经济运行总体平稳，继续保持在合理区间，但正如中央指出的，在充分肯定成绩的同时，要看到经济运行稳中有变、变中有忧。而外部形势复杂、债务风险增加、制造业困境、民营企业融资困境等，也印证了经济下行压力在不断增加的判断。
日前，国务院发展
研究中心副主任张军扩在展望2019年经济时已经对“稳中有变、变中有忧”作了解读。他认为，“稳中有变和变中有忧”包括四个方面，首先是外部环境的变化，贸易保护主义抬头，全球化和自由贸易体系面临挑战。其次，一些重要指标，比如消费、投资增速出现较大波动。再次是企业、
行业、区域发展分化的情况比较突出，经济呈现上游好于下游，垄断领域好于竞争领域，国企好于民企，大企业好于中小型企业的情况。最后是防范和化解风险的任务依然艰巨。
全国政协委员、中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长张占斌在接受中国经济时报记者采访时表示，中央定调经济运行“稳中有变、变中有忧”，并强调做好“六稳”，说明中央在看到“稳”的同时，也清醒地看到了国内外环境错综复杂的变化给经济运行带来了新的下行压力，实体经济困难增加。
中国银行(601988,股吧)国际金融
研究所
研究员周景彤也有同感。他对中国经济时报记者说，当前经济困难主要表现在供需双双走弱，经济景气不佳。在内需不断放缓的影响下，供给端的工业生产和服务业增长逐步走弱。
中国社会科学院经济
研究所宏观经济学
研究室副主任汤铎铎则认为，虽然我国实体经济面临较大下行压力，部分企业经营困难问题比较突出，但是宏观数据仍然维持在低波动区间内，经济中也不乏亮点，显示出比较强的弹性和韧性。
不过，汤铎铎也对中国经济时报记者提到，目前，悲观预期和金融波动正在向实体经济传导和蔓延，需要格外警惕。针对近期的经济下行态势，我国政府已迅速出台了多项应对措施，有望打破正在形成的正反馈循环，使得我国经济能够继续保持平稳增长。
“当前我国经济运行稳中有变、变中有忧，既有经济转型、动能转换的积极因素，也有供给侧结构性改革带来的价格因素影响，价格因素又与进出口超预期关联在一起，共同形成了经济超预期的形势。”中国财政科学
研究院财政与国家治理
研究中心主任赵福昌在接受中国经济时报记者采访时说。
周景彤指出，中国经济并未走上所谓的“新周期”，目前依然处在新旧动能转换、爬坡过坎的关键阶段，加上国内外环境的重大变化，未来稳定经济增长的任务依然很重。预计2018年我国GDP增长6.7%左右，2019年6.6%左右，经济增长继续呈下行趋势。
赵福昌认为，2018年宏观经济走势取决于外围环境和国内动能转换。而2019年将大概率延续2018年的经济走势，在以“稳”为主要特征的背景下，着力防范和化解“变”的不确定性因素影响。
平衡好金融稳定和经济稳定是当下重大挑战
会议强调，要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决。同时指出，中国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的，必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。
汤铎铎表示，当前，我国经济运行面临的主要矛盾，需要密切关注两个方面：从国内看，最重要的是要处理好金融稳定和经济稳定的关系。2017年年底召开的中央经济工作会议定调三大攻坚战，首当其冲的是防范金融风险。2008年国际金融危机殷鉴不远，我国近几年出现的金融业膨胀和金融体系复杂化，确实隐藏着巨大风险，需要积极应对。然而，金融去杠杆在控制风险的同时，也对实体经济造成负面冲击，尤其是让中小企业、民营企业经营困难的问题更加凸显。因此，在金融稳定和经济稳定之间取得平衡，是我国当下面临的重大挑战。
从国外看，包括中美贸易摩擦在内，不确定性在不断增加。主要机构近期大都调低了全球增长预期，也有经济学家开始担忧下一场全球金融风暴的降临。1998年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机都对我国经济造成较大负面冲击，因此，我们在积极应对中美贸易摩擦的同时，也要认真研判全球经济和金融形势，做到心中有数、未雨绸缪。
在周景彤看来，当前，我国经济面临的外部环境不确定性因素依然较多。比如中美贸易摩擦的实质性影响将进一步显现。2018年下半年以来，我国新出口订单PMI连续6个月低于临界点，11月为47%。此外，主要经济体货币政策转向，全球金融市场波动还将延续。值得一提的是，全球经济已经进入本轮复苏周期的后期阶段。
“除外部环境复杂多变外，我国经济运行中存在的风险点还包括企业融资难融资贵问题再次凸显、汇市等金融市场波动风险依然较大。”周景彤表示，2018年以来，市场环境发生深刻变化，实体企业面临的经营压力明显增大，其融资问题也更加凸显。
张占斌也指出，国际方面要积极有效应对好贸易投资保护主义造成的影响、国际宏观政策调整形成溢出效应以及地缘政治动荡造成的冲击等不确定性问题。国内方面则要妥善处理好金融风险聚集、房地产大幅波动以及地方政府隐性债务等突出问题。
短期政策重点更加侧重“稳增长”
面对当前中国经济运行遇到的主要矛盾和突出问题，会议强调，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。
张占斌指出，中央强调“统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间”，这透露出的信号是，为实现2019年经济社会发展的各项预期目标，短期政策重点将更加侧重“稳增长”。
张占斌称，围绕“稳增长”目标，政策制定上将包括三个层面的主动变化：一是政策重心转向托底增长，切实抓住主要矛盾，充分利用各项政策工具积极应对来自内部和外部的多重压力。二是政策发力点倚重财政、货币政策，积极财政将加速发力，成为下阶段“稳增长”的主推力，并优化货币政策的搭配作用。三是政策红利的释放点将进一步聚焦民营企业，货币政策、财政政策、资本市场建设等“一揽子”政策红利将凝聚合力，共同稳定和推动民营、中小企业的发展。这些政策重点的调整改变积极应对了当前“稳中有变、变中有忧”的大形势，突出了“稳中求进”的政策设定思路，将有助于稳住基本面，实现经济年度增长目标，进而引导和稳定预期。
汤铎铎认为，从会议内容来看，稳中求进工作总基调，供给侧结构性改革以及三大攻坚战等大政方略并没有改变，说明我国当前经济下行并不是总体政策方向错误所导致的，而是技术性原因和其他冲击造成的。因此，应对当前的经济下行并不需要调整既有的发展方略，而只须利用宏观调控政策进行技术性操作。
张占斌也表示，这次会议提出以“坚持稳中求进工作”为未来政策的总基调，这意味着未来的政策不会通过“大水漫灌”式的强刺激推动经济发展，而是通过“滴灌”的方法去托底经济，精准支撑经济发展，防止其产生剧烈波动。
确保经济平稳运行关键是做好“六稳”
随着中央对经济形势的判断由之前的“稳中向好”转为当下的“稳中有变、变中有忧”，政策基调也因此由破转立，重点转向立信心、立金融、立经济。
张占斌指出，当前有效应对外部环境变化，确保经济平稳运行的关键是做好“六稳”工作，这切中了当前经济运行的主要矛盾，也将是政策不断强化聚焦的重点领域。
事实上，从习近平总书记在民营企业座谈会上强调要毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展，到国务院常务会议多次围绕支持民营企业发展出台更为积极的政策，到国办发文要求保持基础设施领域补短板力度，到中央政治局会议提出“努力实现最优政策组合和最大整体效果”，再到此次中央经济工作会议强调“宏观政策要强化逆周期调节”。这一系列举动无不显示中央对“六稳”的强化。
周景彤认为，下一步，宏观政策将更加关注稳增长和补短板，加大关键领域和薄弱环节的有效投资。紧扣国家发展
规划和重大战略实施，加大“三区三州”等深度贫困地区基础设施、中西部铁路公路等交通骨干网络、重大水利等农业基础设施、生态环保重点工程、技术改造升级和养老等领域的投资建设。
汤铎铎则从实体、金融和预期三个方面来看政策调整的变化。他说，在实体经济方面，核心聚焦在解决民营企业、中小企业发展中遇到的困难。这是非常有针对性的施策，既抓住了主要矛盾，也呼应了市场需求。在金融方面，则是围绕资本市场改革，加强制度建设，激发市场活力，促进资本市场长期健康发展。另外，在实体和金融层面都强调了对外政策，比如继续积极有效利用外资，维护在华外资企业合法权益等。这些政策的出台，一方面当然需要狠抓落实，另一方面则希望能够改变悲观预期，提振市场信心。
宏观政策组合发力点转向更加积极
在当前经济运行稳中有变、变中有忧的背景下，中央对2019年经济政策作出了一些改变，比如虽然2019年财政政策和货币政策基调维持积极和稳健，但是强化了逆周期调节，对稳健货币政策的要求作了微调，从“要保持中性”变为“要松紧适度”。对积极财政政策的要求则是加力提效，推动更大规模减税、更明显降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模。
周景彤表示，未来，财政政策将在稳增长、防风险和调结构之间取得平衡，尤其是在补短板中稳增长，在稳增长中补短板。从政策重点来看，积极财政政策将更加重视减税降费的作用。比如进一步推动减税降费措施切实落实到位。同时，梳理重大项目清单，加大关键领域和薄弱环节有效投资，通过基础设施领域补短板来稳定投资和经济增长。规范发展PPP，发挥政府投资的引导作用。增加地方债务发行规模，同时遏制增量化解存量，化解隐性地方政府债务。
“货币政策将疏导传导机制，着力解决小微企业融资难问题。”周景彤指出，虽然稳健货币政策的主基调不变，但是将更好地把握监管政策的节奏和力度，在防风险、结构性去杠杆的同时，更好地为“六稳”政策落地、促进资金流向实体经济尤其是国民经济薄弱环节创造更加适宜的货币环境。
赵福昌认为，从传统的积极财政政策出发，政策更加积极既包括增加支出强度、减税以及“四量拨千斤”引导社会投资等，也要重视存量资金使用效益的提升等。
一是着力加大财政支出空间、加快支出进度。积极财政政策应该在支出方面发力，加快专项债券发行和使用进度，抓好专项债落实，推动在建基础设施项目早见成效。2019年，在统筹考量经济运行和财政承受能力的基础上，适度提高赤字率，增加积极财政政策空间。
二是着力提高减税降费空间。在流转税方面，增值税税率下调以后，在简并税制改革中着力进一步降低增值税税率，需要统筹市场企业需求和财政预算平衡来考虑安排。在企业所得税方面，落实好所得税优惠和提高企业研发费用加计扣除比例和范围等政策，税收留底政策可以考虑增强普惠性，确保政策红利尽快释放。在个人所得税方面，落实个人所得税修法的减税效果，包括起征点的提高、各类专项扣除的完善，需要加快进度。在社会保险费方面，应该在税务征管提升效率的同时，综合
研究确保不新增加企业负担；同时，抓好“降费”的落实，既要使供给侧结构改革中对合理“费”的降低，保证在实际工作中不折不扣地落实，又能对规范的“费”进一步清理，切实减轻企业的负担。
三是充分发挥财政资金政策的杠杆和引导作用。一方面，要充分利用市场的作用（PPP、基金等），对这些利用市场资源的方式，对其财政要求予以明确，调动市场资源，形成合力，提升积极财政政策的效力。另一方面，要发挥财政资金担保作用，助力解决企业发展困难。
四是优化存量结构，提升政策资金积极效果。转变增量调整的思维，打破支出结构的固化，依托全面绩效管理，贯穿到预算管理全过程，进而实现部门支出的优化调整，通过存量结构的优化，为积极财政政策创造空间。这就需要财政进一步加强地方预算执行管理、加快支出进度、盘活存量资金，加力积极财政政策，促进经济社会高质量发展。
张占斌表示，财政政策的总体导向并没有发生变化，但政策组合的发力点作出了更加积极的调整。近期，国办发文促进基建补短板，提出允许提前支取专项债募集资金、不得盲目抽贷压贷或停贷等措施，正是积极财政的体现和落实。相信此举将推动一大批基建项目提速落地。同时，李克强总理近期强调“将以更大力度简政、减税、降费，着力解决民营企业和小微企业融资难问题”，由此判断，更大规模的减税有望提速推进，且减税的重心将从居民向企业转移，强化对企业经济的推动作用。
汤铎铎则指出，我国宏观调控政策框架的当务之急是要尽快建立健全货币政策和宏观审慎政策的双支柱。货币政策的主要目标仍是总需求管理，重在调控实体经济；宏观审慎政策的主要目标是金融稳定，用来防范金融风险。
“当前，我国宏观政策操作面临的一个困境是，去杠杆目标和稳增长目标未能通过不同政策的协调配合来有效达成。”汤铎铎说，在去杠杆政策影响经济稳定时，市场预期往往是否定和逆转此前政策的，而不是期待用不同政策进行对冲。如何在政策出台时明确政策目标，合理引导市场预期，是我们未来面临的一个挑战。
营造法治化制度环境推动民企发展
支持民营企业、中小企业发展无疑是2018年关注度最高的一件事情。此次中央经济工作会议提出了七项明年经济工作的重点任务，其中在“加快经济体制改革”这项任务中就专门提到要支持民营企业发展，营造法治化制度环境，保护民营企业家人身安全和财产安全。
民企发展到底遇到了哪些困难？张占斌指出，最近几年，民营经济面临市场环境转冷、融资困难、转型艰难等多重问题，简而言之是“三座大山”——“市场的冰山”“融资的高山”“转型的火山”。“三座大山”的产生从本质上说是由于我国营商环境水平整体还比较低造成的。因此，当前破解民企发展难点、痛点问题，需要通过不断改善营商环境，帮助他们翻过“三座大山”。
张占斌称，经过近几年持续地努力，我国营商环境不断改善，在今年世界银行对全球营商环境评价中，我国的世界排名从去年第78位跃升至第46位，取得了不菲的成绩。但在国务院督查过程中也发现了一些政策落实到位不协调、制度不健全、不作为乱作为等问题，这说明改善营商环境还有很大空间。解决营商环境层面的困难，有赖于政府部门的针对性、系统性举措。
“当前我国民营企业发展遇到的困难有三大问题：一是市场问题，二是成本问题，三是信心问题。”周景彤
分析指出，关于市场问题，就是经济下行大背景下需求萎缩。对此，不论是民营企业还是其他类型的企业，都应主动适应，加快业务、技术、管理、模式等方面的调整，提高市场敏感度、加快研发投入，加快创新，以更好的产品、服务和模式赢得市场、赢得未来。关于成本问题，包括人力、税费、土地、融资、物流、能源原材料以及管理等多个方面。政府要带头优化营商环境，同时要树立法治思维，坚持法治、遵守法律，分清政府和市场的边界。关于信心问题，说到底就是改革的方向问题。过去40年，中国经济的起飞和壮大靠的是改革开放，未来中国经济实现百年目标，也要依靠改革开放，还要靠创新，市场化的改革方向不会变、不能变，也不应变。
在汤铎铎看来，民营企业和中小企业要发展，最关键的因素是公平高效的市场竞争机制和营商环境。应该说，我国的市场化改革和企业营商环境营造都是在不断推进的。然而，在经济下滑的过程中，很多问题还是暴露出来，说明相关改革还需要继续推进，相关政策也未能完全落实到位。另一方面，支持中小企业和民营经济的措施也要注意方式方法，除了防止道德风险而外，也要注意有些政策在民营企业之间造成新的不公平。
至于民营企业融资问题，周景彤认为，应着重抓好以下三点：一是发展多元化融资渠道。引导地区性银行加大对民营企业的服务力度，实现银
行业走差异化的发展道路。从政策、监管等方面进一步打通资本市场融资通道，促进更多的民营企业通过创业板、中小板和新三板融资。二是探索新的担保抵押制度。加大对国有担保公司建设与扶持力度，使担保公司运营模式由盈利性向政策性转变。设立民营企业信贷风险补偿金，为民营企业贷款提供担保。三是完善社会信用体系建设。搭建国家层面的信息共享平台，将工商、税务、电力、海关等信息互享互联。
赵福昌表示，企业的良性发展，更重要的是机制完善。现在我国的金融机制是企业越困难越难以符合融资的条件要求，不利于企业的自我解困和发展，当然市场化机制要求就是这样。同时，以间接税为主体的税制，也不具有以直接税为主体的税制的自我稳定功能（迫切需要优化结构）等,这些机制都存在不利于企业长期稳定发展问题，企业一旦陷入困难，自救就很难,破解民企发展难题，不仅要在政策上发力，更要注意在机制上完善。
